樑鐮鑾

　　圍遶能源資源和環境保護，政府和社會各方面進行了積極努力，已取得了階段性成效。但是要實現“十一五”規劃提出節能降耗和污染减排這兩個約束性指標，促進經濟社會又好又快發展目標的任務是十分艱巨的。温家寶總理近日在全國節能减排工作電視電話會議上强調“對惡性排污行爲實行重罰，嚴重的要追究刑事責任。”同期，廣東省黄華華省長爲此也在全省節能减排工作電視電話會議上提出了重點要搞好六方面的工作，其中之一是“要狠抓污染减排和環境保護”。這説明，中央政府和省政府都高度重視環境保護問題。

　　目前，全國環境保護的形勢仍然非常嚴峻，甘肅省天水市查處了嘉士伯奔馬啤酒廠十多年來在無任何污水處理設施的情况下長期向渭河直排生産廢水的惡性“水污染事件”。今年廣州市在“獵污2007”西部水源專項執法行動中發現：廣州茅山肉聯廠利用私設暗渠偷排生産廢水；美晨股份有限公司故意不正常使用污水處理設施而直排生産廢水；上海國福龍鳳食品有限公司廣州分公司超標偷排生産廢水並拒絶執法檢查等惡性案件；以及另外12家企業的偷排生産廢水案件，致使水源嚴重污染；還有廣州番禺區南村鎮14家未辦理環保審批的非法企業偷排生産廢水。力創環保模範城市的廣州尚且有如此衆多的環境違法案件，其他市縣的情况更加令人擔憂。究其原因，仍然是排污企業的趨利本性、守法成本大大高於違法成本、地方保護主義干擾和環境執法力度偏軟等所致。

　　廣東省2005年查處環境違法案件5000多件，罰款4000多萬元；而2006年提高了環境違法罰款額度，全省環境保護行政處罰金額首次突破1億元。廣東省由於不斷地提高了環境保護執法力度，在2006年全國的污染物排放總量不降反昇的嚴峻環境形勢下，取得了單位生産總值能耗和單位工業增加值能耗在上半年均同比下降了2.7%的基礎上進一步下降，二氧化硫和化學需氧量排放總量分别下降2.1%和1.2%的好成績。去年廣東省人均生産總值爲3509美元，而根據“經濟發展不同階段對應環境質量變化”的庫兹涅茨環境曲綫來看，歷史上發達國家大都在人均生産總值6000美元以上時，纔可能出現從經濟發展初期環境質量隨經濟增長而不斷下降甚至惡化後轉入隨經濟發展環境質量逐步改善的拐點，美國的拐點是10000美元。目前廣東省的環境形勢已出現趨近拐點的迹象。我國社會主義制度遠優於西方資本主義制度，特别是現在已走上了踐行科學發展觀和扎實推進社會主義和諧社會建設的發展道路，廣東省只要在政府和社會各方面繼續下决心争當環境保護工作的排頭兵，首創在較低人均生産總值下真正出現拐點是可能的。在現有環境法律、法規體系下是可以把轄區内的污染减排和環境保護工作做得更好的。據此，提出以下幾點建議：

　　一、强化省級環境保護行政主管部門（省環保部門）職能

　　
《中華人民共和國環境保護法》規定：“縣級以上地方人民政府環境行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。”“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。”這體現了環境保護工作的層級負責制，是實行環境保護工作垂直領導體制的法律依據。爲了根除地方保護主義對環境保護工作的干擾，應强化省級環保部門的職能，在省轄區範圍内實施“半垂直領導”。近期國家環保總局已建立了西北、西南、東北、華東、華南五大督查中心，以加强對省級環境保護工作的督查，並在“十一五”期間構建完備的環境執法體系，建立健全國家、省、市三級環境監控中心。湖南省已率先於2007年1月1日起成立了省級環境執法直屬支隊，負責長沙、株州、湘潭三市環境執法問題，三市不僅由當地環保部門監管，也由直屬支隊監督，以解决長期存在環境執法難問題和遏制地方保護主義對環境保護工作的干擾，取得了良好的效果。鑒於廣東省各市縣正面臨着自身工業發展及承接珠三角産業轉移時期，狠抓環境保護顯得特别重要。建議省委、省政府更加重視加强對省環保部門的領導和支持，强化其職能，積極發揮和用好現有的環境法律、法規和條例，力争省轄區内環境質量得到更大的改善。具體做法：

　　1. 建立省級“環境綜合督查隊”。在不增加或少增加編制職數原則下，從現有架構中整合組成一支10人左右的精幹的“環境綜合督查隊”。由省政府和省環保部門授權，對省轄區突出的環境問題進行定期或不定期、或明或暗地對各市縣的宏觀環保工作獨立督查，也可對企業進行檢查，及時發現各種環境問題報省環保部門備查或處理。盡可能地遏制地方保護主義對環境保護工作的干擾。

　　2. 加强對各市縣建設項目準入審批權的監管。省環保局是全省轄區環境質量的衛士，法律已賦予其對全省各市縣環境質量負完全的責任。所以省環保局也應責無旁貸地管好各市縣的環境保護工作，特别要把緊屬於帶排污建設項目的準入審批權。雖然現行體制下無法實行“垂直領導”制，但在現今大量新科技的支撑下，只要有决心，是可以把這方面的工作做得更好的。

　　一是建議修訂和補充廣東省制訂的《廣東省建設項目環境保護管理條例》（2004年7月29日修訂）中第九條所引申的《廣東省建設項目環境保護管理分級審批管理規定》（粤府［1994］123號），增加“屬於地（市）環保部門負責審批的建設項目的審批結果需報省環保部門登記備案，省環保部門可更正或否决下級環保部門不適當的審批意見”内容，以保证省轄區内環境容量的合理分配和科學地實現污染物排放總量控制目標，也有利於排權交易的實施。對建設項目環境影響評價審批權的監督亦與此法相同。

　　二是對各市縣負責審批管理的建設項目實施“建設項目年審制”。有“環境行政執法與刑事司法相銜接工作機制”配套，使對各市縣負責審批管理的建設項目的宏觀監管成爲可能。規定對各市縣負責準入審批並經省環保部門備案的建設項目實施“建設項目年審制”，審查項目建設期及運行一年後的執行情况。由各市縣環保部門和相關企業進行自查和自行糾正，向省環保部門報告及備案，省環保部門可進行隨機抽查。凡經抽查或媒體公衆曝光檢舉的有關項目準入審批和執行中出現的違法行爲，應依法給予嚴懲。

　　二、建立實施污染减排的長效機制

　　現有的環境法律法規對環境違法行爲的罰則基本上都受計劃經濟時期公有制經濟下“罰款也是公款”意識的影響，罰則過輕，目前根據《行政處罰法》第九條“對當事人的同一違法行爲，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”規定，即使企業向大氣違法排污，原則上最高也只是給予10萬元處罰。高污染企業每噸廢水處理成本平均在2元左右，而目前排污收費標準也只相當於政府投入治理環境成本的20%左右，企業從不合理排污收費中獲得大量的不合理利潤，極不公平。在社會主義市場經濟模式下，應把環境視爲一種具有實際經濟價值的公共資源，環境違法行爲實質上是一種非法侵佔和破壞公共資源的犯罪行爲。隨着環境資源價值的不斷昇值，必須不斷地加大懲罰環境違法犯罪行爲的力度，使企業的違法成本大於守法成本。從而促使企業轉向願意實施“生産審計”、“清潔生産”等措施，並從“節能降耗、污染减排”中提高經濟效益。

　　（1）環境違規與環境犯罪行爲的界定。全國人大和全國兩院均可對“破壞環境資源保護罪”進行司法解釋。如把違法審批建設項目、不實環評、虚假環評等行爲可視作“玩忽職守罪”、“濫用職權罪”或“提供虚假文件罪”。而把亂墾伐森林、亂開採礦物、亂占農田、亂採河沙等破壞生態環境和惡性排污行爲，有意停用治污設施而偷排、私設暗渠（管）偷排、瞞報虚報排污量等可視爲破壞環境資源保護罪，按情節嚴重程度量刑，並同時處以相應的高額罰款，以起禁止作用，降低破壞環境犯罪案件數量。而對由於疏忽的申報程序錯誤、無意出現的短暫漏報、意外産生的暫時超標排放等可視作環境違規行爲而按行政處罰處理。

　　（2）合理提高排污收費標準和提高惡性排污行爲的罰款額度。現行排污收費和超標排放罰款額度過低的現狀必須改變，建議通過修訂《排污費征收標準及計算方法》（2003年7月1日實施）來實施。該法中的“污染當量征收標準”應是一個隨環境資源價值的提昇而提高的可變值，當時的污水排污費是每一“污染當量征收標準”是0.7元；廢氣排放費是每一“污染當量征收標準”是0.6元。目前應提高5倍，即分别爲3.5元和3.0元才較爲合理。對於超標排放污染物應從原來按相應排污收費額提高一倍改爲提高5倍，即分别爲17.5元和15元，以提高企業的違法成本，迫使企業積極治污和减排。排污收費合理提高後，政府才能在環境整治和加大環境執法力度方面增加資金的投入，把環境保護工作做得更好。

　　（3）建立環境行政執法與刑事司法相銜接的工作機制。我國已開始了逐步加大執行“破壞環境資源保護罪”條款的力度，但未能做到規範化。最高人民檢察院賈春旺檢察長於今年3月29日提出“要求各級檢察機關更加重視對破壞環境資源犯罪的打擊，落實和完善行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，對涉嫌犯罪的堅决批捕和起訴，對以罰代刑的堅决監督糾正。”省政府可借此契機，首先在省級層面由省環保部門、省檢察院、省人民法院籌建一個跨部門工作小組，用新思維研討制定與此相關的工作機制，通過試行，總結經驗，使之完善。

　　三、以信息化技術促進和提高環境保護工作效能

　　我國將實施《環境信息公開辦法（試行）》，污染企業將被强制公開環境信息；2008年將開展全國污染源普查，借此契機可制定全國、省、市、縣污染源分佈圖和相應的各種環境質量圖。這些措施將全面提昇我國環境保護工作的監管水平，提高媒體與公衆對環境保護工作的參與程度。這些都需要信息技術和其他新技術的支持，省政府需加大對環保部門信息化建設的力度。目前省政府許多部門都在加快信息化建設，大大提昇了各部門的施政效能，廣東省科技廳實施的“廣東省農村信息直通車工程”做得很成功。爲了保证政府有關部門的協調合作和節約資源，應努力整合政府各部門的信息資源，以便做到資源共享。

　　

　　（2007年6月1日）