潘錫堂

　　中共全國人大常委會於去年底在北京舉行，眾所矚目的“反分裂國家法”已進入審議的立法程式。儘管該法主旨在於維護“國家主權和領土完整”，未主動提出明確的“統一時間表”，唯以“遏制台獨”等“分裂國家行為”為主要目的，為必要時對台灣實施軍事行動提供法律依據，勢將對未來的美中台關係產生深遠的影響。

　　《反分裂國家法》的由來

　　自一九九九年台灣倡議“兩國論”以來，中共內部即醞釀制定“統一法”以為反制，迄去年五月中共國務院總理溫家寶訪英，北京始鬆口談及研議中的“統一法”草案，不過並無具體的立法時間表。尤其近一年來兩岸關係益形嚴峻，復以美台互信嚴重受損、美中關係合作大於競爭，使得美中台關係逐漸傾斜北京而疏離臺北。先是去年三二○台灣大選後陳水扁基於“搞定美國，即搞定中共”之考量，透過積極推動軍購預算過關及派秘書長邱義仁訪美商定五二○就職演說稿等作為，有意修補台灣大選前每況愈下的美台關係。儘管陳水扁的就職演說重申“四不一沒有”精神，仍讓美國肯定，唯北京還是提前發佈措辭強硬的“五一七聲明”，顯示對扁當局“漸進式台獨、言行不一”之高度質疑；中共國台辦為淡化美方“肯定之效應”，更於五二三加重批扁之力道。

　　然而，扁當局去中國化、推動法理台獨之具體行動，並未有所鬆緩，包括修改高中歷史敎科書、醞釀推動以台灣名義加入聯合國。儘管陳水扁先後發佈“雙十講話”及“一一一○的十項承諾”，訴求“以九二香港會談為基礎”促成兩岸復談及加緊推動包機協商，甚至呼籲兩岸共建軍事互信機制，用以回應北京的“五一七聲明”，然而由於扁仍拒絕承認“九二共識”，“雙十講話”亦暗藏“獨”的玄機，致使不僅中共痛批扁不改“台獨”本質，各項倡議毫無意義，連美國國務院亦表態不為扁談話內容背書。

　　台灣昔日的籌碼變成負債

　　迄台灣立委選戰激烈開打以後，陳水扁為泛綠過半，不惜競飆“公投、正名、制憲”議題，使得美、中分別均有或明或暗的因應動作。就美方而言，陳水扁不斷拋出“新憲”、“國徽”、“正名”的議題，甚至還喊出“公投‘一個中國’原則”，使得美國國務院正副發言人尚未等北京有所反應即率先在兩週內連番跳出來公然質疑台灣領導人悖離“四不”承諾，有必要作出解釋；甚至進而表態不支援陳水扁的“正名”，認為這是片面改變台海現狀。台灣立委選前數日，由於美方愈來愈憂心陳水扁當局有改變台海現狀的可能，而非僅止於選舉語言，顯見每況愈下的美台關係已成為陳水扁當局操作兩岸關係的“負債”而非籌碼。尤有甚者，美國副國務卿阿米塔吉更於台灣立委選舉前夕接受媒體訪談時，指陳“台灣關係法並未規定美國有義務防衛台灣”、“台灣是中國領土的一部分”，足見美方對扁當局趨近“紅線”可能挑釁中共及引發兩岸衝突，頗表不以為然。

　　北京對立院過半的泛藍不寄過高期望

　　至於中共的反應，更是迅雷不及掩耳。儘管台灣立委選舉泛藍過半，出乎大陸一般預料，卻為北京所樂見。由於泛藍在三年前過半，仍無法有效制衡扁當局“去中國化”“漸進式台獨”的作為，使得北京對此次泛藍維持過半能否對兩岸關係有正面的影響，仍不能抱持過度樂觀的態度。主因在於掌控決策與執行的在於扁當局，泛藍祇能在法案與預算上予以牽制；復以立委選後，國親兩黨齟齬，正醞釀民（進黨）親兩黨合作；更何況以陳水扁“蠻幹”的個性，儘管泛綠不過半，仍可在新立院運用“招降納叛”或分化離間的手法籌組“國家安定多數聯盟”，推動修改公投法之修憲門檻，達到實質制憲的目的。在北京看來，二○○六至二○○八年，已是扁當局多次宣示“公投新憲”的時間表，亦為漸進式邁向“正名、台獨”的具體步驟，北京判定扁當局若遇壓力與挫折，祇會蟄伏與轉進，而不可能退卻或放棄終極目標。更糟的是，美方以前寧可相信扁當局此舉祇是選舉語言，如今卻更積極主動跳出來表態不支援甚至反對，往昔扁當局祇要事後向美有效釐清疑慮即可，可以不顧北京之大加撻伐，可是今後如何說服美方進而化解反對的壓力，有其一定的難度。

　　北京一舉多得

　　由於北京對陳水扁當局的漸行漸遠，已失去耐心與信心，尤其是陳水扁在台灣立委選舉期間的強力訴求，等同是台獨時間表，北京擔心任由情勢演變下去，陳水扁將逐步走向法理台獨，使得兩岸一戰勢必無可避免，乃將研議多時，立足“反獨、促統”內涵的“統一法”，抽出其中“反分裂”的部分，既可化被動為主動，“進可攻、退可守”，避免若遲未統一損及威信，又可透過立法過程訴諸公決凝聚內部共識，體現“依法治國”的精神，落實國際視聽的合理性及內部的說服性。更何況，最重要的是可使中共享有對“分裂”與“反分裂”界定權的制高點與更大迴旋空間，既可讓北京在對台問題的解釋上有主動權與運作空間，又可掌握對美交涉“進退得宜”的優勢。尤其可以片面確立台海互動框架，明確劃出“紅線”，警告台灣當局切勿誤判情勢跨越“紅線”。北京在具體做法上，同時從國際和兩岸啟動圍堵台獨勢力。例如：在國際圍堵上，從倡議美中共同反獨機制、到建構國際反獨大聯盟之成型；在兩岸圍堵上，北京已把“反分裂國家法”列入立法日程，對台工作已由政治鬥爭轉向法理鬥爭階段。

　　中美共同防獨機制逐漸成型

　　北京善用台灣立委選前美台互信瀕臨破產之契機，及自忖即使泛藍立委過半仍難以有效牽制泛綠邁向“法理台獨”之考量，及時推出“反分裂國家法”進入立法進程，除先聲奪人，意在恫嚇扁當局“實現台獨時間表”的危險性。此外，北京拋出“反分裂”取代“統一”的概念，立足維持現狀，相對較為緩和。更何況北京已切入美方對台“忍無可忍”的心態，難怪中共事先知會美方，華府並未表示反對，僅要求中共謹慎行事，可見美中“共同防（反）獨”機制已漸成型，扁當局實不可等閒視之。

　　尤其值得注意的是，阿米塔吉不久前除前述談話，尚包括“台灣問題為美中關係間最大的地雷”、“如果中共對台動武，祇有國會才能宣戰”。雖然從語詞來加以解讀，依據台灣關係法，美國的確僅有義務提供台灣防衛性武器而非協防台灣，更何況依美國憲法規定，宣戰權屬於國會而非總統，形式上看，阿米塔吉的說法無可厚非。然而實質上，美國憲法所規範的戰爭權力，總統享有彈性的解釋空間，台灣關係法的詮釋，亦復如此。可見阿米塔吉選擇了對台灣最不利的詮釋面，而體現了美國兩岸政策“戰略模糊”的精神。

　　事實上，從布希總統就任初期誓言“竭盡所能協防台灣”，到前年底陳水扁拋出“防禦性公投”以來，美方揭櫫其兩岸政策“戰略清晰”的意涵，唯由於要不時劃定“紅線”不准兩岸任一方逾越雷池，包括“中共不武，台灣不獨，任一方不得片面改變台海現狀”，卻無法有效遏制兩岸趨近“紅線”的作為，尤令美方疲於奔命，喪失緩衝的迴旋時空。迄去年台灣三二○大選後，美國改採“戰略模糊”，讓兩岸均因無法預判美方的反應而不敢動武或獨立，從而達到最大的嚇阻效果。問題在於，布希政府重採“戰略模糊”，可否維持台海現狀？然而，在美國眼中，台海現狀之界定權操之於華府手中，並非北京或臺北片面解釋即可，唯未來在中共“反分裂國家法”出爐後，華府與北京勢必難免有所謂“現狀”界定的主導權之爭。

　　值得注意的是，在前述阿米塔吉的訪談披露後，有人以為阿米塔吉即將卸任，其話不必當真。事實上，美國國務院發言人包潤石不久前指出，阿米塔吉的前述談話祇是重申美國的一貫政策，包潤石並答覆記者提問，表示“反分裂法”確是美中對話主題。尤其合理的懷疑是，由於中共“反分裂法”重點在於界定“分裂”與對台動武的時機，而阿米塔吉的前述講話，則對中共“反分裂法”的宣傳具有加乘效果。復以阿米塔吉在去年十二月上旬兩度與來訪的中共副外長戴秉國會談，類似意涵與時間上的巧合，難免予人美中聯手嚇阻台獨之質疑。其後續效應包括：（一）美方爾後將持續從消極面解釋“台灣關係法”，逐漸淡化其對台安全承諾，訴求諸如要國會同意等藉口，從嚇阻中共轉向被動協防台灣，避免捲入台海衝突；（二）除非扁當局假裝不懂阿米塔吉的話，重申中美台關係不變的老調，甚至一意孤行，漸行漸遠，否則中共“反分裂法”立法，在美國的影響下，應不致訂定得太僵化太嚴苛。

　　陳雲林赴美溝通的效果

　　尤有進者，中共國台辦主任陳雲林甫結束華府行，先後會晤了即將出任白宮國家安全顧問的哈德利（現為副顧問）及副國務卿阿米塔吉。由於其此行主要任務係就審議中的“反分裂國家法”與美方溝通，尋求美方的認同與支持，業已引起扁當局的高度關注。台灣外交部與陸委會除表示會密切注意情勢發展，也會向美方表達反對與抗議中共立法片面改變台海現狀。然而，儘速調整政策並研擬因應之道，恐怕更為重要。

　　儘管陳雲林此趟華府行，無論會晤哈德利或阿米塔吉，均未把“反分裂國家法”草案讓美方過目，也表明該法不會明訂解決台灣問題的時間表，亦將模糊處理“紅線”問題，而美方僅表達“關切”之意，重申兩岸均勿片面改變現狀，期盼兩岸儘速復談，顯見扁當局不滿“反分裂國家法”立法而訴諸國際中共“將片面改變台海穩定和平的現狀”的訴求，並未獲得美方的認同與聲援。最多僅是中共“反分裂法”立法，在美國的影響下，應不致訂定得太嚴苛僵化。

　　台灣的選擇

　　至於台灣應如何因應“反分裂法”立法中的美中台最新情勢，包括：（一）儘速修補美台互信，改善美台關係：強化對美溝通，不再操作“先損害、再彌補”美台關係，不做讓美意外之事，儘速透過朝野協商達成共識，合理通過軍購條例與軍購預算。（二）儘速促成兩岸復談，改善兩岸關係：唯有正面回應“九二共識”，兩岸才有恢復對話與協商的機會，透過三通直航及其他攸關民生經濟議題的協商，消弭分歧、增進共識，進而打開兩岸僵局、共創雙贏。（三）唯有提升美台關係，並且改善兩岸關係，美中愈走愈近之競合關係，才不至於損及台灣的權益。

　　然而，值得注意的是，中共正式啟動制定“反分裂國家法”的立法程式，引發陳水扁當局的極度不滿，陳水扁在元旦祝詞即指中共為武力犯台編制一廂情願的所謂“法理基礎”，不僅將片面改變台海和平的現狀，也是對於區域穩定與世界和平最大的威脅。台灣陸委會主委吳釗燮日前也針對即將提交三月中共“全國人大”審議的“反分裂國家法”草案表示，該法的立法用意在片面定義台海現狀及兩岸關係，並以台灣是中國內政問題的概念，要求其他國家不能干涉台灣問題，此舉將會改變甚至剝奪美國對兩岸關係的定義權，讓大陸軍方鷹派可自行定義台海現狀，自行定義違法的行為，可以進行制裁，甚至是武力攻台，此項立法將導致兩岸關係嚴重倒退，並威脅區域穩定。

　　唯北京認為，“反分裂國家法”並非如有人所言“立法就是為了動武”，不但不意味著戰爭，更是一部和平法，對維護兩岸和平乃至亞太地區穩定均具積極作用。尤其中共把台灣官方與台灣人民作出區隔，訴求“反分裂國家法”決不是針對廣大台灣同胞，而是針對極少數搞台獨、企圖分裂國家的台獨分裂勢力，等於是把廣大臺胞與少數支持台獨者作出區隔，以利其“爭取拉攏、孤立打擊”策略之運用。

　　職是之故，儘管陳水扁在元旦祝詞重申，將以“緩而不退，穩而不急”的從容態度，穩步籌組“兩岸和平發展委員會”，凝聚台灣內部的共識，積極推動並建立兩岸和平穩定的互動架構。然而中共“反分裂國家法”的立法已排進三月間“全國人大”的審議日程，業已“箭在弦上，蓄勢待發”，已無轉圜餘地。看來在可預見的未來，陳水扁不僅想要重拾美國的信任，有其一定的難度，重複運用“先挑戰、再修補”美台互信之策略，已無操作的空間，尤其要解套兩岸僵局，除放棄法理台獨路線及接受“九二共識”，恐已無其他選擇。

　　(原載《中國評論》二○○五年二月號，作者係臺灣淡江大學中國大陸研究所敎授，海峽兩岸學術文化交流協會副理事長）