一、前　言

　　鑑於“一國兩制”在港澳二十餘年的實踐，大陸為落實“愛國者治港”“愛國者治澳”原則，港澳居民皆為參與者、實踐者、受益者，而非旁觀者。從鼓勵愛國愛港愛澳立場堅定、管治能力突出人士進入特別行政區管治架構中，展現“愛國者治港”“愛國者治澳”形象，未來“兩制”台灣方案必然也是推動“愛國者治台”。面對大陸積極主動的戰略攻勢，台灣仍陷於被動的戰略守勢，停留於反對“一國兩制”。大陸方面實施“融合漸統”“融合促統”策略，台灣方面應有妥適應對措施，而非一味反制。

　　兩岸統合可以借鑒聯邦主義部分經驗，設計“一國兩制”台灣模式，跳出傳統“一國兩制”的單一制思維。台灣問題與港澳問題在本質上有所區別，不能簡單地將“一國兩制”與港、澳模式劃上“等號”：台灣並非殖民地和租借地，而是國共內戰後仍一再宣稱“中華民國”是“主權獨立國家”，尚存“主權國家”所應具有部分特徵，擁有14個“邦交國”及參與若干國際組織，且全球軍力排第21名；2022年根據IMF 報告全球191 個經濟體當中，台灣年GDP 排第21 名，持續向全球前20 大經濟體邁進，故其解決方案應不同於港澳“一國兩制”模式，因而必須規劃與設計具開創性、創新性的“兩制”台灣方案構想，始能滿足台灣民眾情感、利益需求及獲得支持。

　　二、“兩制”台灣方案構想及芻議

　　1949年“中華民國政府”播遷台灣，在有效統治的台澎金馬地區，擁有“司法、立法、行政”及實際管理社會、經濟、文化等“治權”，及擁有部分正式外交關係及保有一定軍事力量之武裝部隊。“一國兩制”台灣方案的構想與設計要實事求是地考慮到台灣目前所擁有的“治權”，應與港、澳不完全一樣，須更寬泛、更包容、更彈性。換言之，大陸應考慮安排統一後的台灣，享有部分主權行使權或分權性自治權，在國家中央與台灣間實施部分聯邦主義的分權原則。

　　根據“中華民國”憲法增修條文前言明載“因應國家統一前之需要”，兩岸關係性質是“一國兩區”；“中華人民共和國”憲法及相關法律主張“台灣是中國的一部分”“國家尚未完成統一”，兩岸處於分治狀態，實狀是“一國兩區”也是“一國兩制”。無庸置疑的是，從兩岸憲法規定來說，“兩岸各自的法律、體制都實施一個中國原則，台灣是中國的一部分，大陸也是中國的一部分，從而形成一中架構的兩岸關係，而不是“國與國”的關係”。顯而易見是，兩岸關係性質是“一國內部關係”，而非國際關係及外交關係。

　　（一）“一國”創新性構想及芻議

　　假設“一國”存在可以討論的空間，若“一國”係指涉“中華人民共和國”，大陸既有的內部組成包括省、直轄市、少數民族自治區、特別行政區。值得參考的是，俄羅斯聯邦的政治體制，目前由89個不同的聯邦主體組成：3個聯邦直轄市、48個州、9個邊疆區、1個自治州、4個少數民族自治區、24個享有較大自由的自治共和國。自治共和國名義上自治，擁有自己的憲法、國家元首和議會，也擁有地區語言的法律地位，但實際上聯邦政府擁有絕對主權，外交事務由聯邦政府負責。

　　根據俄羅斯憲法第68條，自治共和國可決定自己的官方語言和自己的憲法，這項權利是州、自治區、邊疆區所沒有的；但俄羅斯聯邦憲法第3條明確規定共和國不享有主權。因此，可以把“中華民國”界定為“國中之國”，類似俄羅斯的“自治共和國”，但地位卻高於“自治共和國”，擁有自己的憲法及部分外交權；考慮八成以上普通台灣民眾對“中華民國”認同，台澎金馬地區可以使用“中華民國”稱呼。

　　若“一國”並非是“中華人民共和國”，這“一國”創新模式可以是“中華聯邦”“中華邦聯”“中華國協”等國家聯合模式，存在多元想像空間，“一國”並非是要完全消滅“中華民國”。民進黨內曾有“兩岸統合論”傳統，許多推動台灣反對運動走向民主化的前輩，具有兩岸統合論政治思想。例如前高雄縣長余登發主張統一、創黨元老費希平倡議“中國邦聯”、前“立委”朱高正訴求“中華聯邦”、林正杰主張“統一”；前“總統”陳水扁倡議“德國模式”及“兩岸統合論”“未來一中”；前主席施明德主張“大華國協”及前主席林義雄、許信良主張“歐洲共同市場”，前“副總統”呂秀蓮則主張“中華邦聯”“一個中華”等。

　　此並無悖離“住民自決”精神，這比蔡英文主張“維持現狀”及“對岸鄰國論”、“兩岸兩國論”，更具多元性、開放性選擇。“兩岸統合論”可作為凝聚“台灣共識”的基礎，據此爭取“兩岸共識”之話語權。特別是前主席施明德曾針對大陸領導人習近平倡議“兩制”台灣方案提出評論 ，認為台灣社會不要將“一國”視為“洪水猛獸”；可以定義“一國”是聯邦國或邦聯國、大英國協中的“國”。民進黨政府不應一聽到“一國”“一中”就反對排斥，這樣衹會徒顯智淺量狹及欠缺包容性、開放性。

　　“兩岸統合論”概念涵蓋既往民進黨處於黨外反對運動攸關台灣前途的主張，包括中華聯盟、中華國協、中華邦聯及中華聯邦，並不排斥未來國家統合。這與泛藍政治聯盟既往主張亦有所交集，例如國民黨前主席、前“副總統”連戰曾倡議“邦聯制”，前“副總統”蕭萬長主張建構“兩岸共同市場”，前台灣省長、親民黨主席宋楚瑜則提出以“歐洲統合模式”，即“歐盟模式”架構兩岸新關係。

　　（二）“兩制”台灣方案構想及芻議

　　國民黨主政時所表述“兩岸互不承認主權、互不否認治權”，不會表述兩岸定位為“對岸鄰國論”“兩岸互不隸屬論”，或者是“一邊一國論”“兩個中國論”、“一中一台論”、“特殊的‘國與國’關係論”。兩岸可以通過並存“分治”狀態進行深度融合，實現國家統一。“一中框架”內的兩岸“治權”，遵循的是“憲法一中”，維護的是“一中主權”，均反對“台獨”。統一後在“一中框架”內允許存在兩個以上“治權”，如香港、澳門及台灣，實現“港人治港”“澳人治澳”“台人治台”之高度自治。

　　“一國兩制”的台灣模式，與“一國兩制”的香港模式和澳門模式應有些差異，不必將現有台灣當局已經擁有的權力收回國家中央，再由中央以基本法的形式授權給“中華民國（台灣特別）行政區”，“中華民國（台灣特別）行政區”實行高度自治，應承認台灣當局權力的合法性基礎源自2300萬人民本源性權力之授予。同時，依據憲法及法律仍可實施領導人直選、保留“立法院”為台灣地區最高民意機構、擁有司法終審權及違憲法律審查權。

　　當然台灣當局也必須向中央政府交還一部分能體現國家統一的主權行使權（如外交權、軍事權等），其餘未交“剩餘權力”予以保留。“兩制”台灣方案應考慮兩岸統合後，在外交權方面可以將台灣目前所擁有邦交國其大使館仍暫時保留在台灣，而與國家中央建交的180餘個邦交國可在台灣設置領事館，方便台灣與其進行經濟社會文化教育科技交流與合作。如此台灣所獲致國際活動空間，要比維持“中華民國”完全是“主權獨立國家”還要寬廣，因兩岸統合使台灣獲得更廣大國際空間。

　　台灣在自治範圍內的事務，不必像香港、澳門特首每年至中央述職以示負責，僅需向“立法院”及台灣社會民意負責即可。此構想給予台灣一定程度的對等地位，介於大陸“中央—地方”方案與台灣“中央—中央”方案間之折衷方案，這是一種特殊的中央與“準中央”的關係，不是中央對地方的不對等關係；且台灣地位高於港、澳。從港澳模式制度運作來看，健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度有其必要性。但台灣民選領導人則是依據“憲法”及法律所產生，且本身台灣仍保留“立法院”機構運作，這與港澳模式有所不同。

　　根據基本法的規定，行政長官為特別行政區政府的首長，既要對特別行政區負責，也要對中央負責，在“一國兩制”下特別行政區的治理中承擔統領責任。港澳行政長官對中央負責的制度安排，包括完善中央就基本法規定的有關事務對行政長官發出指令的制度、向中央述職制度、向中央報告特別行政區有關重大事項的制度等。“兩制”台灣方案應充分考慮台灣實際及需求，避免台灣有被“矮化”降格之感。

　　大陸如向台灣提出“一國兩制”方案構想，如同香港和澳門一樣，賦予台灣特別行政區的地位，如此方案恐無法讓台灣民眾支持接受，幾乎台灣民意高達八成以上反對“陸版”之“港澳模式”。台灣特別行政區內除了可自行處理文化、經濟、部分外交及國防事務外，也讓台灣當局得以繼續保留各項權力，例如不會解散台灣設置的民意機關、能夠參與世界貿易組織等國際組織，及有限度保留自身軍隊等特別規定。此乃因在未實施“兩制”台灣方案前，台灣已與14個主權國家維持邦交，有效管轄區域在政治、外交、經濟和軍事等領域享有自主性和獨立。

　　值得關注的是，台灣社會國家認同分歧，主張“台獨”比例創新高達二成以上，台灣認同高達六成以上、台灣認同與中國認同約三成左右、中國認同則達5％以下。台灣社會國家認同變遷受到一系列教育改革及實施“去中國化”措施影響。從大陸已對香港、澳門特別行政區政府和社會各界，加強憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育來看，既有台灣完善相關的教育制度和體制機制並無太大問題；但需要不斷增強台灣社會公民和青少年學生的國家意識和民族認同，強化公民教育、歷史教育及地理教育。台灣社會的義務教育及中學的歷史、地理及公民課程，缺乏中華國族主義、中華文化及國家認同建構，致中國認同及雙重認同皆創新低。

　　三、大陸倡議“一國兩制”構想及發展歷程

　　1981年時任大陸全國人大常委會委員長的葉劍英在《葉九條》中提到：“統一後的台灣可保留軍隊，作為特別行政區，享有特別自治權；台灣社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變；私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯；台灣政界領袖可擔任全國性政治機構領導，參與國家管理；台灣地方財政有困難時，可由中央政府酌予補助。”“葉九條”的說法，顯示大陸的“兩制”台灣方案仍允許台灣保留軍隊，至於擔任“全國性政治機構領導”，則涵蓋如國家副主席、全國人大副委員長及全國政協副主席。

　　1983年，第二代領導人鄧小平宣稱：“國共第三次合作的道路就是首先考慮台灣能接受。國共合作，首先是平等的討論、商量。不是由北京的中央政府和台灣的地方政府討論，而是平等的兩黨商談。我們為完成統一祖國的大業，充分考慮台灣能接受的條件。” 後又在《中國大陸和台灣和平統一的設想》倡議，“要實現統一，就要有個適當方式，所以我們建議舉行兩黨平等會談，實行第三次合作，而不提中央與地方談判。”據擔任鄧小平翻譯的施燕華回憶，鄧小平在與美國談起台灣問題時表示：“在一個中國的框架下什麼都可以談，連國號都能談。”從鄧小平構想來說，兩岸政治談判應考慮台灣能接受條件、非立基中央與地方談判 ，甚至涉及高階敏感政治議題如國號商議。

　　1993年發表的《台灣問題與中國的統一》白皮書，描述“和平統一、一國兩制”方針的四個基本點，台灣成為特別行政區後，實行資本主義制度，並“高度自治”。擁有獨立的行政、立法、司法、軍事權及一定的外交權，自行管理黨、政、軍、經、財等。中央政府不派軍隊和人員駐台，特別行政區官員和台灣人士可出任中央政府機構領導職務，管理全國事務。此時，尚允許台灣當局擁有軍事權及一定程度外交權、台灣人士擔任重要政府機構領導職務。

　　2019年1月2日第五代領導人習近平在《告台灣同胞書》發表40周年紀念會上發表“習五條”，重申“海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一的九二共識”；並延伸鄧小平在1983年提出的“鄧六條”，提出“探索‘兩制’台灣方案”；公開表示“制度不同，不是統一的障礙，更不是分裂的藉口”；強調“‘一國兩制’在台灣的具體實現形式會充分考慮台灣現實情況，會充分吸收兩岸各界意見和建議，會充分照顧到台灣同胞利益和感情”。

　　習近平首提探索“兩制”台灣方案倡議，對台政策既展現戰略自信及定力，也極具政治善意和政策創意性。但不少大陸學者認為，目前大陸很難再給予台灣當局如同鄧小平時代的政治承諾，即台灣可以擁有獨立的外交和軍事權利；且包括“國號”及“國旗”這種象徵性政治圖騰討論空間也趨於縮小，甚至被排除；甚至擔任國家副主席職位也無法承諾，衹可擔任全國人大副委員長、全國政協副主席。

　　從大陸的角度來看，採取一系列重大舉措維護“一國兩制”宗旨，確保全面準確貫徹落實，其關鍵是把握好“一國”與“兩制”的關係。“一國”是“兩制”的前提和基礎，“兩制”從屬和派生於“一國”。沒有“一國”這個前提，“兩制”就無從談起；維護國家主權、安全、發展利益，是“一國兩制”方針的最高原則。“一國”就是“中華人民共和國”，社會主義制度是根本制度，中國共產黨領導是中國特色社會主義的最本質特徵。

　　總體而論，大陸在守護“一國”原則的前提下，香港、澳門保持原有的資本主義制度和生活方式長期不變，享有高度自治權。“兩制”台灣方案內涵應比港澳模式授權更大及範圍更廣；然隨兩岸綜合實力差距拉大，既往倡議兩岸共同討論國號、國旗等國家象徵性符號，及擁有一定外交權及軍事權的權限可能性漸小。

　　四、“兩制”金馬方案可作為“兩制”台灣方案試點

　　（一）“兩制”金馬方案構想

　　2006年11月，時任金門縣長李炷烽即提出將金門建成“一國兩制試驗區”，進而與廈門建立“金廈和平特區”。金門可進行“一國兩制”的局部試驗，建設成為一座擁有長久台灣法制背景的大陸沿海特區島嶼。2009年前金門縣長李炷烽卸任前再度倡議“建構金廈和平試驗區”，而較少論及“一國兩制試驗區”。2019年4月大陸社科院台灣研究所前所長周志懷亦提出“兩制”台灣方案中，可就“金馬兩制方案”先試先行。

　　在目前兩岸現行條件結構限制下，或可先行探索“兩制”金馬方案。若能分解“兩制”台灣方案，可探索施行“一縣（連江）兩制”的馬祖方案，或者是“一省（福建）兩制”的金馬方案。大陸自推出31條惠台措施，福建省細化實行《66條實施意見》，廈門、福州、泉州、漳州等地皆已成為兩岸交流與合作緊密區域。大陸給予福建省“先試先行”的特殊政策，搭建閩台融合為兩岸融合的戰略前沿地位。

　　“習五點”提出“深化兩岸融合發展，夯實和平統一基礎”的“融合和統”目標。台灣、福建基於地緣臨近性，兩地民眾的血脈、語言、文化、宗教、風俗習慣係同根同源、根脈相連。因此，福建省在兩岸交流合作及融合發展中，扮演著關鍵角色。習近平賦予福建省的任務與角色為：“兩岸要應通盡通，提升經貿合作暢通、基礎設施聯通、能源資源互通、行業標準共通，可以率先實現金門、馬祖同福建沿海地區通水、通電、通氣、通橋。要推動兩岸文化教育、醫療衛生合作，社會保障和公共資源共享，支持兩岸鄰近或條件相當地區基本公共服務均等化、普惠化、便捷化。”

　　金馬若與福建實現“四通”：通水、通電、通氣、通橋，將發揮廈門市、連江縣與金門、馬祖毗鄰市縣融合的先行先試政策效果，營造更為便利化的閩台生活共同圈。從大陸方面營造粵港澳灣區“一國兩制”的實踐經驗來看，閩金馬生活共同圈營造，利於推動“兩制”金馬方案實施。同時，強調對台工作貫徹“以人民為中心”的發展思想，給予台灣民眾一視同仁“同等待遇”“居民待遇”。尤其是加大閩台文化交流力度，利於增進台灣民眾對民族、對國家的認知及情感。

　　就大陸提出兩岸融合途徑來說，貫徹閩台“應通盡通”，並非僅局限於水電氣橋等物質層面及民生經濟利益相通；更重要的是，建立植基於共同血緣、文化、歷史、宗教及民族情感的“心靈相通”。從水通、電通、氣通、橋通，再到心靈契合，利於打造共同生活圈及培養民族情感與認同，此為兩岸從融合邁向統合及建構中華國族主義、兩岸命運共同體的歷程。

　　國台辦高度重視、積極支持金門經濟社會發展，不斷採取切實措施增進同胞利益福祉，已率先實現向金門供水，目前與金門通電、通氣、通橋等前期技術準備也基本完成。陸委會批評大陸把地緣鄰近福建的金門、馬祖視為統戰優先目標。民進黨政府強調金廈大橋涉及台灣“國防安全”、金門經濟長期發展、社會秩序、國族認同、兩岸關係及地緣政治等複雜問題，恐衍生“國家安全”風險。顯然，“綠中央”並無推動金廈通橋的政策與規劃，深恐金廈進一步融合從而對台灣產生“離心力”。

　　（二）建置金馬非軍事區及兩岸和平實驗區

　　事實上，推動“金馬兩制方案” 亦可結合目前台灣社會所倡議的“金馬非軍事區”及“兩岸和平實驗區”政策方案。鑑於兩岸敵意如螺旋般上升，八名金門縣議員分組“跨黨派問政聯盟”和“無黨籍聯盟政團”次級團體，倡議金門成為“永久非軍事區”。此議不僅在金馬地區具廣泛群眾基礎，也獲議會、縣政府及非政府組織支持，尤其前民進黨主席施明德宣稱，盼拔兩岸“最容易點燃戰火的引信”， 願赴金門倡議金馬非軍事區。

　　“金馬撤軍論”利於建構兩岸和平緩衝區。施明德宣稱已有完整方案，提出“金門、馬祖和平特區條例草案”，旨在卸除戰爭的引信、遞給大陸最大的善意橄欖枝，為兩岸及世界和平作貢獻。施明德曾於2022年12月再倡議設置“金門、馬祖和平特區”，呼籲各政治領袖：“必須從金門、馬祖徹徹底底全面撤軍”，讓金馬成為非軍事區及和平區。建置金馬“永久非軍事區”，早日興建金廈跨海大橋，需要兩岸達成共識、共同努力。

　　“金廈和平發展實驗區”與“金馬兩制方案”先試先行，兩案構想皆構築在雙方源自相同國族主義，同為中華兒女，同根同源、同文同種，應致力於融合與發展，營造“共存共榮、和諧美好”前景。 同時，基於共同生活圈營造，金廈雖分屬兩岸當局所治理，廈門已經成為國際性城市，金門可成為其後花園，透過“通航、通商、通人、通水、通郵、通電、通氣、通心”發展。

　　若金馬與大陸產生“共同生活圈”，對台灣與金馬關係恐造成“解離效應”，疏離“金馬”與“台澎”關係。儘管台灣公投在制度設計上與大選已分開，但公投制度設計允許地方針對重大公共議題進行民意表達。一旦“非綠”（藍白無）政黨運用興建“金廈大橋”作為公投訴求議題，藉此政治動員刺激選民投票行為；若金門地方民眾提出針對“小四通”進行地方性公投獲得通過，這不僅將會造成“綠中央”與“非綠（藍白無）地方”兩岸政策衝突；也會翻轉兩岸關係從而加速融合進程。

　　五、結　語

　　當前若要倡議推動“兩制”金馬方案 ，亦可結合目前台灣社會所倡議的“金馬非軍事區”及“兩岸和平實驗區”政策方案。從地緣政治、地緣經濟檢視金馬與大陸關係，一旦從“通水”到“小四通”、甚至“大四通”，勢必產生“生活共同圈”的社會連帶感；而“金馬非軍事區”“兩岸和平試驗區”政策訴求，其戰略構想皆以金馬為和平緩衝區，勢必產生更為密切依賴的經濟社會關係，這利於兩岸融合漸統，但也可能使金馬在政治上對台灣產生離心力。

　　大陸提出“和平統一、一國兩制”，民進黨當局直接否定“九二共識”“一國兩制”，並認為“台灣共識”就是反對“一國兩制”。而推動“兩岸和平發展實驗區”構想，既回應大陸國家主席習近平倡議積極探索“兩制”台灣方案，也展現以“和平實驗區”作為替代“兩制”金馬方案先試先行的“兩制”台灣方案。同時也回應邀請台灣各政黨、各界別以“民主協商”方式探索兩岸和平發展的制度性安排。從政策優先順序來論，“兩制”台灣方案推介及實踐不宜一蹴可幾，應先建置金馬非軍事區，再創建兩岸和平發展實驗區，通過兩岸融合途徑實施“兩制”金馬方案試點，最終經由“兩制”台灣方案達成“融合促統”目標。


　　（ 柳金財，佛光大學公共事務學系副教授。本文在作者以下兩文基礎上修正、補充而來：1、“一國兩制”台灣方案的創新性思考及其限制，刊於《中國評論》月刊2019年3月號；2、“融合漸統”“兩制金馬方案”先行之政治效應，刊於《中國評論》月刊2019年6月號）