社會保障( Social Security)從字面上理解是“社會安全”，它是指“社會通過一系列的公共措施向其社會成員提供的用以扺禦因疾病、生育、工傷、失業、傷殘、年老和死亡而喪失收入或收入鋭减引起的經濟和社會灾難的保護，提供醫療保險，以及爲有子女家庭提供補貼。”國際勞工組織(ILO）：International to Social Security, Geneva, 1989, p.2。不同國家和地區對社會保障的定義略有不同，如美國一般認爲社會保障是指面對現代社會生活中偶然的而非個人能力所能預知的事件，如疾病、失業、工業灾害等，給予個人或家庭的保護，方式包括社會保險、公共救助、疾病預防等。英國在貝弗裏奇報告《社會保險和相關服務》中把社會保障界定爲，以消除貧困、疾病、骯臟、愚昧、懶惰爲目標，對全體居民實行普遍的、標準一致的、管理責任統一的福利措施，爲國民在失業、疾病、傷害、老年及家庭收入鋭减、生活貧困時給予生活保障。中國内地一般把社會保障視爲國家和社會通過立法對國民收入進行分配和再分配，對社會成員特别是生活有特殊困難的人們的基本生活權利給予保障的社會安全制度。社會保障制度對一個國家或地區的發展極爲重要，僅從經濟、社會角度來看，它可以促進勞動力的再生産，增加市民對政府的滿意度，改善勞資關係，爲投資者提供良好投資環境等。有效的社會保障是經濟的“穩定器”和社會的“安全網”，在促進社會安全的同時，對社會發展起到積極作用。
　　
　　香港社會保障制度的建立始自20世紀60年代，經過近半個世紀的發展，形成有自己特色的一套體系，在保证經濟快速發展的同時，不斷加大對弱勢群體的關懷力度，但總體上遵循選擇主義的理念．即低水平、窄覆蓋，强調對最需要幫助群體的救助，而非發展一種覆蓋面廣、“從摇籃到墳墓”的高福利模式。回歸後，特區政府因應社會形勢的變化，進行醫療改革，推出强制性公積金（簡稱“强積金”）計劃等，但如何在不影響經濟發展的情况下，進一步完善社會保障制度，仍是擺在特區政府面前的一個重要課題。
　　
　　一、香港社會保障概况
　　
　　（一）發展階段
　　
　　香港的社會保障大致可分爲三個階段，即19世紀中葉至20世紀60年代的起步階段，20世紀60年代至90年代的快速發展階段，2000年以來的新情况。每一個階段各有特點，面臨的形勢迥然不同，但内容相互連接。
　　
　　1842年，香港被割讓給英國之後，由於與内地山水相連，仍有大量勞工前往謀生。這些人大多只身前往，很少携帶家眷在港居留。所以香港開埠初期，人口流動量大且不穩定。當時的英國殖民當局無意爲來港者及當地居民提供任何形式的社會蔭庇。所以，彼時香港的社會保障主要由兩類團體承擔，一是華人社團，二是宗教團體。前者主要包括1872年落成的東華醫院（後與廣華醫院、東華東院合併爲東華三院），爲貧困者贈醫送藥、免費治療等，以及1882年成立的以“防範誘拐、保護婦孺”爲目的的保良局。後者包括各種東西方宗教團體，如天主教、基督教和佛教會等，保護婦女、收養兒童，並爲老年人和殘疾人士提供救助。第二次世界大戰後，特别是50、60年代大批難民涌入香港，加之香港自然灾害頻發，動輒數萬人衣食無着，無處栖身，一些國際性機構也開始在香港參與救濟扶貧活動，如天主教救濟服務處、美國援外合作社等。然而，盡管時任港督葛量洪（1947—1957年）承認“社會福利事業已不再是華民社會和志願團體的服務所能應付的了”，（英）亞歷山大·葛量洪，《葛量洪回憶録》，香港廣角鏡出版社，1984年版，第155頁。但港英當局仍視社會保障爲一種施惠，而不是政府應盡的責任，所以政府在社會保障方面基本上處於缺位狀態。1958年成立的社會福利署雖然參與了多項福利工作，但仍着重於“提供指導和統籌工作”，避免取代或控制志願機構的工作。這一階段社會保障的特點是民間先行，官方最低限度出現，政府避免走上前台。
　　
　　1965年，香港政府發表《社會福利工作之目標與政策》白皮書，標誌着香港的社會保障工作進入一個由政府干預的制度化發展的全新階段。香港現代意義上的社會保障制度真正起步。1966年，香港政府的社會保障顧問、英國倫敦大學威廉斯教授發表題爲《香港社會保障服務提供及有關問題之可能性研究》的報告，認爲香港的大家庭制度開始崩潰，家庭的傳統角色如照顧老人、兒童、殘弱、失業者等開始削弱，建議制定社會保障計劃來解决疾病、死亡等危機，以及老年問題等。1967年，香港政府成立跨部門工作小組，研究香港的社會保障問題，并發表《社會保障的若干問題報告書》，建議香港政府循序漸進推進社會保障，首先解决疾病、醫療、體弱、生存等社會保障問題。1971年，政府推行公共援助計劃（1993年改稱綜合社會保障援助計劃，簡稱綜援計劃），從志願機構中接過現金援助的責任。自此，香港社會保障制度進入穩定發展期。麥理浩（1971—1982年）及其以後的港督，因應香港社會經濟的變化，從穩定香港社會的角度提出了許多改善民生的措施。特别是麥理浩時期，通過推行一系列社會、經濟政策，“既成功凝聚香港各階層的力量推動社會進步和改革，也同時成就了英國創造與中國討價還價的戰略目標”。李彭廣，《管治香港——英國解密檔案的啓示》，牛津大學出版社，2012年版，第21頁。
　　
　　繼第一個白皮書後，香港政府又先後發佈多個重要政策文件，包括1973年的《香港福利未來發展計劃》，設立老弱傷殘津貼和暴力及執法傷亡賠償計劃，宣佈“十年建屋計劃”，成立房屋委員會等。1977年發表緑皮書《社會保障——爲最不能自助者提供幫助》，建議改進現行公共援助計劃，引進長期補助金，將領取老人津貼的年齡資格降至70歲。1979年，發表白皮書《進入八十年代的社會福利》，設立交通意外無辜受害者計劃。整個80年代，政府先後提出多個老人退休養老計劃，但因受到各種反對而没有付諸實施；多個團體要求建立繳費式全民性社會保障體系的建議未被政府采納。1991年，政府發表白皮書《跨越90年代的社會保障》，承認老人退休保障確有需要，政府應該繼續研究爲老人提供經濟支持的問題；但反對由10個民間團體提出的建立供款式社會保障制度的建議。1995年，發表康復政策及服務白皮書《平等齊參與 展能創明天》。同年，香港立法局通過《强制性公積金條例》，决定由雇主和雇員共同供款，協助就業人士累積退休儲蓄，加强退休保障。20世紀60至90年代是香港社會福利制度確立和快速發展的時期，政府的幾個白皮書確立了社會保障制度的基本框架，各類團體堅持不懈的抗争以及港英政府在統治後期戰略思維的調整都促進了社會保障的發展。這一時期的特點是官方引領，官民合作，官管民營，政府起着主導作用。
　　
　　1997年香港回歸祖國，在“一國兩制”方針指導下，特區政府基本沿襲了原有的社會保障架構。但面對新的社會發展情况，也進行了一些改革與完善，如推行强積金計劃，進行醫療改革等。强積金計劃始於2000年，政府强制18至65歲香港就業人口成立投資基金以作退休之用。截至2012年11月30日，强積金的雇主登記率已達99%，有關雇員達l00%，自雇人士達66%。强制性公積金計劃管理局網站，http://www.mpfa.org.hk/tch/information_centre/statistics/mpf_statistics_update/index.jsp，2012年12月15日。該計劃實行10多年來，政府因應情况變化不斷進行調整，2012年11月，推出了“雇員自選安排”（俗稱强積金“半自由行”），力圖提高資産管理的靈活度和自由性。不過，强積金仍然存在回報率低、收費偏高等問題。目前，强積金制度、毋須供款的社會保障制度（包括綜援計劃和公共福利金計劃）和個人自願儲蓄已成爲香港退休保障制度的三根支柱。1999年，受特區政府委托的哈佛專家小組完成《香港醫護改革，爲何要改？爲誰而改？》的諮詢報告，對香港醫療制度進行評估和建議，由此揭開香港醫改序幕。特區政府期望通過改革，改變市民過度依賴公共醫療系統，導致現行醫療制度負擔過重的局面，重點是加强公營及私營醫療機搆合作，以解决公共醫療需求與資源嚴重不足的矛盾。2008年3月，特區政府發表題爲《掌握健康 掌握人生》的醫療改革諮詢文件，供市民進行討論，目前醫改仍在進行中。
　　
　　（二）基本框架與主要内容
　　
　　經過多年發展，香港社會保障制度的架構基本建立，相關内容涉及社會生活的許多方面，包括房屋、醫療、福利、教育、勞工福利等。每一個香港市民，無論貧富，都或多或少享有政府提供的社會服務。筆者嘗試以表格形式來概述香港社會保障制度的基本框架與主要内容。
　　
　　性質名稱／範疇主要内容主要提供者政策主體
　　
　　政府直接援助項目D綜合社會保障援助（簡稱“綜援”）計劃援助金、特别津貼、補助金；自力更生支援計劃；綜援長者廣東、福建養老。
　　
　　公共福利金計劃高齡津貼和傷殘津貼
　　
　　意外事故賠償計劃交通意外傷亡援助計劃
　　
　　暴力及執法傷亡賠償計劃
　　
　　緊急救援服務
　　
　　特區政府社會福利署
　　
　　政府非直接援助項目教育制度12年免費教育，最後3年不是强制教育。特區政府私人機構教育局
　　
　　住房保障公共房屋特區政府房屋委員會房屋署
　　
　　醫療保障公共醫療  特區政府私人機構醫院管理局衛生署
　　
　　勞工福利疾病，生育，工傷；長期服務金或遣散費，公積金或年積金，最低工資等。雇主 勞工處
　　
　　强制性公積金雇主、雇員强制性公積金管理局
　　
　　二、香港社會保障制度的理念與特點
　　
　　每一種制度建立的背後都有一套理論體系或價值觀念的支撑，也由此形成了不同的社會保障制度。歐洲、美洲、東亞地區的社會保障各有特色，各有所長，每一個地區又可以細分研究，它們之間互有借鑒，互相影響。傳統意義上認爲的日本、韓國、台灣可能受到美國的影響，英國則影響了香港和新加坡，然而實際上並不盡然。如台灣的社會保險制度（勞工保險）受歐陸（德國）影響較深，甚至在台灣地區“憲法”中所提及的公醫制度係受英國的影響。“衝突結構下圓融的福利國家與地區政治學——台灣地區經驗與東亞國家和地區跨國比較”，《東亞國家和地區福利制度——全球化、文化與政府角色》，王卓祺主編，中國社會出版社，2011年版，第77頁。英國早年確立的貝弗裏奇（William Beveridge）模式宣稱要建立“從摇籃到墳墓的社會保障體系”以消滅貧困、疾病、愚昧、骯臟和懶惰“五大魔鬼”，其中繳費性社會保險占主導地位，輔以社會救助社會救助（social assistance）是政府維持國民最低生活水平的一種政策。其基本特徵包括：不用繳納保費；由個人提出申請，並非自動取得；需要進行資産審查；是社會保障制度的最後安全網等。制度。但香港社會保障制度的建立恰恰是以社會救助爲主，而不見繳費性社會保險的踪影。此外，同樣是受儒家文化的影響，東亞國家和地區中的日本、新加坡、中國大陸以及香港和台灣地區的社會保障制度却各有側重、各有特色，呈現復雜多樣模式。
　　
　　（一）香港社會保障制度的基本理念
　　
　　一是儒家文化的影響，至力保存家庭的傳統功能。儒家文化崇尚“勤勞節儉、重視教育、紀律服從、家族傳統、集體主義”，强調國家的經濟發展優先於個人的願望。爲了“拼經濟”，華人社會對具有再分配功能的社會福利和經濟安全的投資一向采取有限度的介入，依賴由家庭和鄰里網絡來承擔大部分的福利照顧功能，從而大幅壓低了社會福利的支出。香港雖然深受西方價值觀的影響，但畢竟是一個華人社會，中國傳統價值觀念如重視家庭，注重宗族鄉情，自立自强等深入人心。這使得香港社會保障制度在建立過程中注重對家庭的扶持，强調家庭對老人、兒童的照顧，同時也鼓勵港人自我照顧、相互照顧。在這樣的社會理念中，生活貧困往往被視爲私人問題（從屬於個人和家庭），而不是社會問題（需要社會的關懷、政府的介入）。在社會保障出現的初期，港英政府的“消極態度”固然可以理解爲基於功利主義的考慮，它不願意在香港投入過多的資源，但客觀上却暗合併强化了港人自助、互助的傳統文化精神。據香港中文大學社會學係1988年的一項調查顯示，當港人在遇到生活困難時，其求助途徑爲：45.8%的人靠自己，33.3%的人找親戚，13.2%的人找朋友，僅有6.2%的人求助於政府有關部門。這種“在家靠父母，出外靠朋友”的理念减少了政府對社會保障的責任。實際上，香港政府也一直在社會保障方面遵循“小政府”的方針，“對失業、低收入和其他弱勢群體人士提供支援，並注意增强而不是削弱他們自力更生的意志”。香港2000年行政長官施政報告第49段，http://www.policyaddress.gov.hk/pa00/p47c.htm。特區政府雖然有各種扶貧濟弱的項目，但對於貧困問題的解决却始終有明確的認識，即解决貧困問題的根本出路在於，一是令經濟持續發展，創造充分就業機會，二是通過教育和培訓，不斷提高人口素質，讓市民通過提昇自己擺脱貧困。
　　
　　二是多元主義的理念，保存社會團體的傳統功能。香港的多元文化造就了多元主義的社會保障理念，除了家庭、個人以外，也逐漸把社會、政府的責任納入其中。政府一方面與企業共同分擔社會保障責任，構建良好的雇主雇員關係，另一方面積極支持或資助志願機構的救濟行爲，充分發揮“官助民辦、官民合作”的優勢。在一些社會保障計劃中，民間機構發揮着不可替代的作用，尤其是在醫療和社福領域。這種“多元一體”的社會保障體系，既有助社會形成合力，凝聚力量幫貧扶困，也有助政府保持有限介入，避免全盤承攬責任。
　　
　　三是選擇主義的理念，堅持“小政府，大社會”的原則。選擇主義與普遍主義相對，强調有重點、低覆蓋、非全民性，而普遍主義則要求建立覆蓋面廣，“從摇籃到墳墓”式的全面社會保障體系。後者如歐陸地區尤其是北歐高福利主義國家。其實，單從香港的經濟發展與財政收入、居民收入狀况來看，香港完全有能力發展一種全民社會保障體系。香港没有選擇北歐國家的做法，原因是多方面的，不過其一直推崇的“小政府、大市場”的理念是動因之一。這一理念强調政府管得越少越好，把更多事情交由市場負責；在社會保障層面，“小政府、大市場”理念的具體體現是“小政府，大社會”的原則，政府只提供最低限度的保障，不主張“大包大攬”，將不少社會保障和社會福利服務交由社會，包括家庭、社會團體等負責。政府的積極不干預政策也使得政府盡力避免過多介入，在建立社會保障制度的過程中從路綫推進到保障範圍與水平均體現“選擇主義”的理念，即選擇最急迫的、最緊要的項目，發揮“救火隊”式的社會保障功能，强調“補缺性”和支援性，缺乏預防性和發展性的社會保障項目。也正是基於此，香港的社會保障制度較多停留在社會救助的層面，社會保險缺乏，總體而言，是一個低水平的保障制度。
　　
　　（二）香港社會保障制度的特點
　　
　　上述社會保障理念决定了香港社會保障制度的特點，即低水平、窄覆蓋，充分利用民間資源，官助民辦、官民合作等。
　　
　　1、低水平、窄覆蓋
　　
　　無論是與歐陸國家的全民性社會保障、美國頗具特色的退休保障制度相比，還是與東亞地區的新加坡富有創造性的“中央公積金”制度相比，香港的社會保障標準與範圍都處在比較低的水平。它强調爲社會中最不能自助者如最窮困、年老和傷殘人士等提供幫助，覆蓋範圍有限。目前香港没有建立全民退休保障制度，2000年開始實行的强積金計劃的效應尚不明顯，且仍有不少需要檢討的地方。雖然社會福利開支占政府財政開支的比例在上昇，金額在增加，但政府奉行的審慎理財政策，歷史延續的濃厚社會救助色彩的社會保障理念，都令香港的社會保障水平和標準仍處於發達國家和地區中較低層次上。
　　
　　2、充分利用社會資源，官助民辦、官民合辦
　　
　　與一些國家和地區政府包辦的社會保障制度相比，香港的一大特色是充分發揮民間志願機構的作用。如前所述，香港的社會慈善福利保障最早由民間團體、宗教團體承擔，後來政府介入後，並没有從民間機構手中接過責任，而是資助這些機構，讓它們繼續發揮作用。香港的現金援助項目由勞工及福利局下屬的社會福利署負責，其他許多社會福利項目都由社會福利署統一撥出部分款項，交由民間機構來具體負責，涉及醫療、教育、康復、家庭服務等，範圍涵蓋長者、婦孺、殘障等人群。可以説，香港把“小政府、大市場”的理念發揮得淋漓盡致，由政府出資、慈善和非盈利機構以招標的方式來運作社會福利服務項目，既减輕了政府的“負擔”，又通過競争模式爲市民提供瞭高品質的服務。
　　
　　3、專業的社會福利服務隊伍
　　
　　香港有一支專業化提供社會福利服務的隊伍，他們大都受過良好教育，很多人在學校裏接受了專業的社會福利方面的訓練，畢業後進入社區工作，積累實踐經驗。除專業文憑外，還有各種非文憑教育可供選擇。良好的教育成就了良好的素質。在香港，社會工作是一種專業性較强的職業，有着不錯的待遇和良好的社會聲譽。從事社會工作服務的人員充滿熱情，尊重受助者的隱私與尊嚴，服務高效、快捷，有力促進了香港社會福利工作的快速發展。
　　
　　三、對未來發展的幾點看法
　　
　　隨着社會的發展，越來越多的人對社會保障有了更深層次的認識，社會保障從最初的扶貧濟困到今天變成人權《世界人權宣言》第22條規定：每個人，作爲社會的一員，有權享受社會保障，並有權享受他的個人尊嚴和人格的自由發展所必需的經濟、社會和文化方面各種權利的實現，……。第25條規定：人人有權享受爲維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣着、住房、醫療和必要的社會服務；在遭到失業、疾病、殘廢、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下喪失謀生能力時，有權享受保障。《經濟、社會、文化權利國際公約》規定：本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險；承認人人有權爲他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足够的食物、衣着和住房，並能不斷改善生活條件。的一種具體體現。一些國家和地區也正經歷從消極救助到積極福利的轉變，一個能兼顧經濟發展與社會發展的社會保障制度是所有國家和地區追求的目標。香港目前正經歷着政治、經濟、社會等方面的深刻變化，包括政治上處於普選過渡期，政黨有時難免出現民粹主義傾向，經濟轉型困難、貧窮問題日益嚴重，普通市民置業問題突出，以及人口老齡化、少子女、單身人士增加等，如何通過完善社會保障制度適應新形勢的變化，是香港社會的一大課題。筆者擬從以下三個方面談一些粗淺的認識。
　　
　　（一）政治、經濟、社會環境的變化必然影響社會保障政策
　　
　　在一個國家或地區中，政治、經濟形勢的變化，如不同的黨派上台執政或普選的開放，經濟形勢的繁榮或惡化等，必然影響政府的社會保障政策。以英國的情况釋之，1942年，貝弗裏奇在其報告《社會保險及相關服務》中就戰後英國的社會保障體系建設提出了非常具體的設想，二戰後英國在五、六十年代迎來經濟增長的黄金期，有力地促進了全面社會保障體系的建立。然而隨着七十年代經濟危機的頻發，失業率高居不下，社會保障的負擔越來越重。1979年撒切爾夫人上台後，開始了大刀闊斧的改革，英國社會保障制度開始轉型，政府支出削减，開始把越來越多的責任推向私人部門。1997年，貝理雅（Tony Blair）的新工黨執政後，推行第三條道路，倡導“一種積極的福利，公民個人和政府以外的其他機構也應當爲這種福利作出貢獻”。（英）安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復興》，鄭弋譯，北京大學出版社，2000年版，第121頁。2010年，工黨選舉失利，新任首相卡梅倫（David Cameron）提出了“小政府、大社會”的口號，更爲注重公民社會的角色和功能。其“大社會”計劃既是對工黨長期搆築的“福利國家”的根本性批判，但又不同於戴卓爾夫人的全盤私有化政策；它試圖在“政府”與“私人部門”之間再造一個强大的“社會（或社區）”。鄭春榮編著，《英國社會保障制度》，上海人民出版社，2012年版，第8頁。
　　
　　就香港而言，社會保障政策具有較强的連貫性，這或許與政治上未放開普選有關。如果將來實施普選，有了政黨更替，那麽社會福利問題肯定會成爲不同黨派之間相互角力的一個重要議題。實際上，近期圍遶長者生活津貼進行討論時，這樣的苗頭已經出現。一般來講，民主發展將令政黨更爲關注市民對社會保障的需求，而選舉制度會成爲福利發展的最佳促銷機制。討論未來的社會福利政策幾乎是很多國家和地區選舉活動中的重要部分。反對黨借此攻擊執政黨，執政黨則可能通過社會保障制度的改革來維持認受性及進行反擊，各種壓力集團的活動也有助推進社會保障制度朝向更爲合理、更貼近民衆需求的方向發展。處於普選過渡期的香港，各種政治力量分化組合加劇，從此次立法會選舉中議席分配可看出代表基層、勞工的聲音增大，未來或許會在相關政策上給政府較大壓力，有可能爲香港社會福利政策帶來積極變化。
　　
　　此外，社會的變化，如單親家庭的增多，單身人士的增加，老齡化社會的到來等，都要求政府在社會保障制度上給予支撑，並扮演好平衡角色。社會是一個復雜的系統，不同領域的問題互相影響，如老齡化首先是一般社會議題，但一般認爲老年人對政府的依賴性較强，政府福利政策的改變對他們的影響較大，可能更容易影響他們的政府參與活動，如投票取向等，這時的社會議題就産生了政治影響。再比如社會貧富差距拉大也可能在選舉時變成熱點議題，發揮政治影響力。如果在處理這些議題時考慮不周，政策失衡，很有可能導致更大的問題出現。
　　
　　（二）尋找經濟發展與社會發展之間的平衡點
　　
　　經濟發展帶來財政收入的增加，爲政府增加社會保障開支、促進社會發展提供根本保证，人民對政府的滿意度也會相應增加。但當經濟發展不振，政府財政收入减少，傾向縮减社會保障開支時，則容易引起民衆的不滿情緒。因此，如何在社會保障政策的擴張與收縮之間找到一個很好的平衡點是政府努力的方向。2000年，台灣民進黨首次取得政權時，曾期望在福利政策上有大規模的突破，發展北歐社會主義式的福利體制，然而，面對財政危機、股市暴跌、國民年金等種種争議，陳水扁就職不到4個月，就又宣佈回到“經濟發展優先”的政策上。可見，經濟發展與社會發展是一個在平衡中前進的過程。不可顧此失彼，而要統籌兼顧。
　　
　　香港社會保障體制的建立伴隨着經濟的蒸蒸日上，其發揮的社會穩定器作用又反過來促進經濟的快速增長，最終成就了香港“亞洲四小龍”之一的經濟奇迹。香港回歸後，先後經歷了兩次金融危機，經濟發展一度遇到較大困難。與此同時，長期積累的各種社會矛盾也開始顯現，最爲突出的是貧富差距的拉大。香港樂施會今年11月13日發佈的《香港貧窮報告：在職貧窮家庭狀况報告（2003—2012)》顯示，過去十年，香港的貧窮問題持續惡化，貧窮人口增至117萬人，即每6名港人便有一名窮人。同時，貧富差距進一步拉大，最富裕和最貧窮的一成住户，收入差距由23.3倍擴大至26倍，而最貧窮一成住户，平均每月入息在過去10年只增加400元，堅尼（基尼）係數達0.537，高於新加坡的0.482和美國的0.469。如何通過强化各種扶貧措施，提高低收入人群的生活水平，以及增加住房供應，緩解普通市民置業壓力等，已成爲現階段特區政府面臨的重要課題。
　　
　　（三）强化政府的角色
　　
　　雖然社會福利政策的設計與規劃往往是基於利他與慈善的動機，發揮社會照顧（caring）的功能，但社會福利政策的背後同時也隱含着一個社會維護或引導其社會善良風俗或文化價值的意圖，同時發揮社會控制(control）的功能。王卓祺主編，《東亞國家和地區福利制度——全球化、文化與政府角色》，中國社會出版社，2011年版，第37頁。政府通過發展社會保障制度，增加市民歸屬感及對其施政的滿意度，從而達到更好地“控制”和治理社會的目的。香港在過去的幾十年，發生了很多變化，既影響了人們的社會保障觀念，也對政府的社會保障提出了更高的要求。一是隨着經濟的發展，人們受教育的程度提高，思想、眼界變得開闊，對社會保障的理解趨於深刻，如以往可能會覺得接受救濟是“丢面子”的事，但現在可能會視之爲政府對公民應盡的責任。二是香港由一座移民城市變成了很多香港人的“家”，對家的要求和期望當然與對臨時落脚地的要求和期望不同，家意味着穩定、安全、温暖，香港的未來發展應當朝着建立這樣的大家庭的方向努力。所以，當經濟度過高速增長期，進入低速增長期，政府應該更多地考慮在一些軟性的建設，如潔净的空氣，公平的環境，和諧的社區，宜居的城市等做出努力。
　　
　　在香港社會保障體制發展的過程中，政府以往的“救火隊”角色是必要的，但政府的角色不應只限於當“救火隊”。目前，特區政府已意識到這一問題，正不斷强化自己在社會保障方面的角色。實際上，無論是政府主導，還是政府與私人部門合作建立的社會保障制度，政府引導、統籌、監督等作用都不可或缺。畢竟，一個和諧美好的社會不能單靠市場的力量。社會保障制度關乎社會通過再分配達至公平和正義，尤其需要政府的介入。
　　
　　《紫荆論壇》2013年第1期