“一國兩制”作爲國家戰略和政策，是先於法律形態出現的，但其具體實施則需要藉助法律技術。無論是《中英聯合聲明》還是《中葡聯合聲明》，均承諾制定一部“基本法”對有關“一國兩制”的政策方針予以法律轉化。以法律形式固化政策方針，以法治程序保障自治權利和自由權利，是“一國兩制”法治精神的顯著體現。其中，香港基本法是“一國兩制”的第一個法律結晶，也是最具原創性和典範性的制度成果。鄧小平先生曾在該法通過前夕高度肯定其“歷史意義”和“國際意義”鄧小平：“香港基本法具有歷史意義和國際意義”，《鄧小平文選》，北京：人民出版社1993年版，第352頁。。

　　香港基本法以授權方式建立了香港特别行政區及其高度自治憲制架構，並在香港回歸25年的時間裏基本保障了香港的繁榮穩定。盡管香港基本法在落實中央全面管治權、維護國家安全和選舉安全以及防範外部勢力干預方面存在一定的“留白”和空隙，但仍然屬於香港“一國兩制”最主要的憲制性法律，並與憲法共同搆成香港特區完整的憲制秩序。回歸以來，全國人大常委會依法以釋法或决定形式李曉兵、何天文：“論全國人大釋法對香港憲制秩序的維護和塑造——基於第五次全國人大釋法的思考”，江漢大學學報（社會科學版）2018年第3期。解决香港基本法實施中的憲制問題，香港國安法和新選舉法也是以納入基本法附件三或修訂基本法附件一、附件二的方式進行制度更新，從法律體系解釋的層面可視爲對香港基本法秩序的規範擴展。香港基本法對澳門基本法的制定、完善以及未來的台灣方案的法律化，有着直接的啓發和示範意義。

　　一、香港基本法的原意結構：實用與理想的平衡

　　理解香港基本法，必須放在1949年建國以來的國家現代化戰略框架中，否則很可能“只見樹木，不見森林”，因歷史知識與憲制高度的局限而誤解了這一部法律所從屬的真正憲制邏輯與國家理性。香港基本法是“一國兩制”的具體法律化，這是習以爲常的解釋語言，但這句話到底是什麽意思呢？從憲法理論上看，尤其是藉助施米特的政治憲法框架關於施米特在此處的概念區分，參見【德】卡爾·施米特：《憲法學説》，劉鋒譯，上海：上海人民出版社2005年版，第一章“絶對的憲法概念”（constitution）和第二章“相對的憲法概念”（constitutionallaw）。，我們可以更加清晰地看出“一國兩制”與基本法的正確關係：“一國兩制”是作爲政治統一體的中國的存在方式之一，是絶對憲法和根本法意義上的憲制原則（constitution），而基本法是具體的憲法律或曰“憲制性法律”（constitutionallaw），是將“一國兩制”原則予以具體制度化的法律載體。因此，“一國兩制”在憲制秩序上比基本法更高，其憲制意義在於：其一，基本法並未窮盡“一國兩制”的全部憲制價值與内涵，在基本法上無清晰答案的問題可以在中國憲法秩序内依據“一國兩制”的憲制原理予以解釋、補充甚至創造“一地兩檢”决定就是這樣的制度範例，有關法律争議的分析，參見周晋、曹伊清：“淺析香港‘一地兩檢’司法復核案”，《深圳信息職業技術學院學報》2019年第2期；李曉兵：“‘一地兩檢’爲港高鐵時代提供法律支撑”，法制日報2018年9月29日。；其二，“一國兩制”除了香港，還有澳門和台灣的適用性，三者都是對這一憲制原則的具體法律化，這些共享同一原則而在制度上分殊存在的憲制實驗，是中國制度現代化的關鍵一環，也是中國學習、參與進而塑造新世界秩序的必要經驗儲備。

　　始終依託“一國兩制”與中國憲法整體秩序來理解香港基本法，是確保香港基本法全面準確實施的前提和基礎。那麽，建國以來，我們爲什麽會形成“一國兩制”的憲制原則並在此基礎上制定出基本法呢？這是根源於新中國以“現代化”爲中心的國家理性。在中國憲法序言中，革命立憲的合法性叙事始終與國家的“富强”追求緊密相關，“富强憲法”是新中國憲法的真實胎記。有憲法學者提出“從富强到自由”是中國憲法的演變趨勢，但“富强”是一個長期的現代化過程，“民族復興”的美好生活邏輯依然在强化這一内涵。落後就要捱打，富强纔可立國，這是整個中國近現代史的最主要教誨，也是中國憲法秩序的内在理性精神。“富强”並不排斥“自由”，共産黨領導革命就是領導人民追求自由，但在中國憲法秩序内，“自由”首先不是個體化與分權式的自由，而是集體本位的積極自由，是公民緊密聯繫於國家並貢獻國家的自由，而個體自由則是在國家富强與公民理性成熟基礎上的進一步價值兑現。

　　1949年的建國處境及“富强憲法”邏輯，决定了中國對港澳台的基本政策方針是一種實用主義和理想主義的有機結合形態：其一，從實用主義層面，中央不受制於簡單的民族主義與愛國主義激情壓力，對港澳實行“長期打算、充分利用”的維持現狀政策，保留新中國對外（尤其對英國）的外交與外貿通道，對台灣則通過“密使外交”及和平統一的政策設計，形成了具有“一國兩制”早期框架形貌的“一綱四目”；其二，從理想主義層面，中國對冷戰體系始終抱有價值與政治上的懷疑，始終在探索一種獨立自主的外交政策道路和世界體系架構，而在鄧小平時代則明確以和平與發展的方式尋求與西方資本主義世界和解、競争及共同發展。1980年代初，中央提出解决港澳問題的“十二條方針”以及在八二憲法中寫入“特别行政區條款”（第31條），已經爲“一國兩制”的制度化奠定了基本的政策與憲制基礎，中英、中葡談判只是對中國既定框架的確認與補充。解决香港問題，英國没有創造性的方案，無非是拖延、恐嚇與討價還價，但也在實力局限下保留合作空間，正是中國主動提出的具有創造性的“一國兩制”政策框架及制定具體基本法的法治承諾，打破了政治僵局，爲和平談判提供了共識之道。正是在這個意義上，鄧小平在香港基本法通過之際自豪地宣稱這部法律具有“歷史意義”和“國際意義”及“創造性”。

　　基本法的實用主義性格源自“一國兩制”政策本身。“一國兩制”的現代化國家理性可以具體解析爲：國家對地方的高度自治授權與地方對國家的持續貢獻的理性結合。如果不是“現代化”及“全球化”的改革正當性確立在先，“一國兩制”即便有戰略構想，也難有用武之地。爲了這一實用性目標，立法者發揮了史無前例的政治氣魄和立法智慧，制定了香港基本法：其一，立法過程的長週期性、民主參與性和專家理性，在整個改革開放時代創造了中國立法史的一個奇迹，確保了這部法律對國家與地方的精確適用性，這對於社會主義中國在政治及法律技術上是一個不簡單的挑戰和突破；其二，香港基本法以追求現代化的强烈國家理性而在規範上相對偏離了主權國家憲制的嚴謹權力架構，以超出一般地方單位自治權力的國家授權方式最大限度保留香港的既有制度及香港與國際社會的全部優勢聯繫，將香港確認性建構爲中國主權秩序下“最現代化”和“最國際化”的大都市，並以香港平台與香港標準作爲中國現代化模仿學習的重要對象。當然，香港基本法的制定自然携帶了對台灣問題解决的示範性任務。

　　完整理解基本法的原意，必須從現代化的國家理性出發，也必須兼顧香港既有制度的西方化屬性，在完整的“一國兩制”框架内尋求平衡性答案。對原意的尋求是爲了更好理解基本法秩序，而不是簡單地追求一種國家主義權威建構。缺位的國家權威必須建構，但香港的高度自治不可受損，原意論是真正“一國兩制”的全面準確理解，是中央和香港都需要重温和遵守的憲制共識。對“一國兩制”的準確理解確實需要大局觀，中央涉港論述通常具有引領性和啓發性，參見劉兆佳：“在國家龢民族的大局中理解和實踐‘一國兩制’”，《港澳研究》2017年第4期。

　　二、香港基本法的規範體系：主權與自治的平衡

　　作爲承載“一國兩制”規範使命、建構香港特别行政區憲制秩序的一部憲制性法律，香港基本法有着獨特的規範體系，需要我們從法理和法律規範結構的角度加以準確認知。香港基本法的規範體系分爲三個層次：其一，中央權力規範；其二，自治權力規範；其三，自由權利的保障規範。同時，香港基本法的規範體系得到了香港國安法的有效補充和擴展。

　　第一，中央權力規範。香港基本法是“一國兩制”的法律化，因此必須同時規定中央權力和自治權力。在中央權力部分，又區分爲三種權能：其一，中央的直接管治權，包括國防、外交、國家安全等事項；其二，中央的授權權力及調整權，即香港自治權來自中央授權，自治權範圍調整也由中央决定，不存在香港的“剩餘權力”或“次主權”；其三，中央對香港所有自治權的監督權，即對於所有授予出去的自治權，中央均可設立機構、建章立制進行法律上的規範性監督夏正林、王勝坤：“中央對香港特别行政區監督權若干問題研究”，《國家行政學院學報》2017年第3期。。中央權力規範，在法理上取决於中央的主權地位，在治權意義上落實於中央的“全面管治權”。香港基本法在序言、總則、中央與特區關係、政治體制以及附件部分規定了中央權力的具體規範。2014年治港白皮書提出“全面管治權”概念，系統激活了中央權力的制度化進程，而2019年十九届四中全會提出建立健全“一國兩制”制度體系則實質性展開了中央權力的制度化進程，香港國安法與新選舉法就是典型的中央權力行使實踐。從中央權權力的行使過程來看，既往較爲偏重人大釋法權和人大决定權，近些年開始向人大立法權轉向，治港的“法治組合拳”出現了多樣化、精準化和體系化轉型。

　　第二，自治權力規範。“一國兩制”下的香港實行高度自治的制度，香港特區依據基本法授權享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權，以及享有與香港國際地位相稱的對外締約與交往權力。基本法在政治體制部分集中規定了香港的自治權力規範，建構了以行政長官爲核心的行政主導體制。香港立法會秋紅：“香港立法會誕生簡述”，《政治學研究》1996年第4期。是香港特區的立法機關，依法具有制定本地法律和監督特區政府的憲制性功能。香港法院依法獨立行使司法權，保留普通法傳統，在香港自治架構中具有較爲凸顯的憲制性地位對香港司法權的内在批判分析，參見烈顯倫：《香港司法的未來》，田飛龍譯，香港：商務印書館2022年版。。行政長官具有雙重代表性，既是香港特區的代表，也是香港特區政府的代表，並同時對香港負責和對中央負責，是香港自治權力體系的關鍵樞紐，但其憲制性功能在香港本地政治生態中長期遭受壓制和削弱，一定程度上導致香港“一國兩制”的觀念疏離、自治低能和政治激進化。

　　第三，自由權利的保障規範。作爲憲制性文件，權利規範及其保障體系是重點。基本法上的權利規範集中於第三章“居民的基本權利和義務”，其中詳細列舉了香港居民享有的各種自由權利，而義務規範則相對薄弱和稀少有關香港基本法上居民權利與義務的分析，參見國務院發展研究中心港澳研究所：《香港基本法讀本》，香港：商務印書館2009年版，第80-92頁。。在香港司法實踐中，基本法的權利規範還受到《香港人權法案條例》李昌道：“香港‘人權法’評析”，《政治與法律》1995年第4期；陳弘毅：“公法與國際人權法的互動:香港特别行政區的個案”，《中外法學》2011年第1期。的有力補充，並得到普通法適用地區甚至歐洲人權法院有關人權判例及其法理的影響乃至於支配烈顯倫大法官對此持批評立場，參見烈顯倫：“是時候緊急改革了”，明報（香港）2020年9月3日。。香港基本法規定及保障的高度自治和自由的權利，體現了該法在基本人權與法治價值上的進步性，但也在一定程度上導致香港社會的本土主義、民粹主義的激進化發展以及外部干預勢力的强勢介入和破壞，從而造成與國家主權、安全與發展利益的規範失衡甚至直接衝突。香港司法在裁判取向上出現了對權利本位與抗争者身份的過度依賴與保護，存在對司法復核權（違憲審查權）關於香港司法復核權的討論，參見邵善波：“成文憲法對香港司法體制的規制及香港司法改革問題”，《港澳研究》2020年第4期；王書成：“司法謙抑主義與香港違憲審查權——以‘一國兩制’爲中心”，《政治與法律》2011年第5期。的僭越和濫用，從而造成對國家安全與公共秩序利益的忽視和扭曲。而基本法規定的過多權利和過少義務比如參軍義務的缺失，參見鄒平學、馮澤華：“新時代港澳青年服兵役的統戰價值研究”，《統一戰綫學研究》2018年第2期。，也不利於塑造香港居民的國家認同參見夏瑛：“港澳青年的國家認同:趨勢、現狀和成因”，《當代港澳研究》2019年第2期。和健康的公民倫理。這些法治價值和具體司法的偏差在香港國安法引入後已有逐步、定向、可持續的檢討和改進强世功：“‘想象’與‘現實’——在‘一國兩制’和基本法的完整世界中理解香港特區國安立法”，《港澳研究》2020年第4期。。

　　香港基本法建立的是一種基於中央授權的高度自治憲制模式，中央的全面管治權和特區高度自治權各有其規範地位和角色，而中央始終是“一國兩制”的基礎立法者和最終責任人。香港回歸以來，基本法確立的上述規範體系在實際運行中有所偏差和扭曲，甚至在非法占中和修例風波中遭受底綫挑戰。但隨着中央在“全面管治權”法理上的正本清源以及在“一國兩制”制度體系上引入香港國安法和新選舉法，不僅“一國兩制”範疇中國家的主權、安全與發展利益得到了强有力的制度保護，香港自身的繁榮穩定以及香港民主法治的價值平衡與制度協調性也都得到了結構性的改良。

　　2021年9月27日，香港特區政府發佈香港回歸以來的首份《香港營商環境報告》，從具體數據、事實、法理和法律規範體系的綜合層面證明瞭香港“一國兩制”與基本法經受了内外多重挑戰，繼續保持並適度優化了自身的法治優勢田飛龍：“法治是香港營商環境優化的關鍵”，光明日報2021年9月29日。。在《香港營商環境報告》中，香港特區政府總結了香港的三層優勢體系：其一，固有優勢，包含香港既往已有的若干核心優勢，這些優勢在回歸以來有一些變化調整，但基本面仍然是强健和可信賴的，具體包括“一國兩制”地位、自由港政策、國際化城市、安全優質和城鄉交融的大都會生活環境、金融系統的穩健性和自由度、廣泛參與國際經貿組織、完備的基礎設施與數碼設施以及豐富的人才資源；其二，法治優勢，這是營商環境評價的核心指標，香港的具體優勢在於優良而穩健的法律體系、舉世公認的法治和司法獨立以及國際化的争端解决機制，這些完備的法治機制是香港的核心競争力所在；其三，發展優勢，即背靠祖國、面向世界的新全球化空間，香港在其中繼續發揮獨特橋樑與紐帶作用，其叠加的優勢發展方向包括國際金融中心、國際貿易與航空航運中心、國際創新科技中心與區域知識産權貿易中心、亞太區國際法律與争端解决服務中心以及中外文化藝術交流中心，這些發展優勢是香港基礎條件與國家戰略及政策相結合的産物，充分體現了“一國兩制”的戰略大容量、包容性和創新能力。

　　香港基本法與上述優勢層次和要素繼續保持相適應的基本規範狀態，並在“一國兩制”新階段有進一步的動態互動和擴展。


　　作者係北京航空航天大學高研院/法學院副教授，全國港澳研究會理事，海峽兩岸關係法學研究會理事，法學博士。