當前，對中國南海政策的研究，以“南海問題”、“南海困境”、“南海維權”、“南海安全”爲研究主題的居多，而直接提出以南海“維權與維穩”爲主題的研究並不多，這反映出學界對中國南海政策研究要麽將維權與維穩問題不做辨析籠統地歸到“南海政策”中去，要麽單一着重論述“南海維權”或“南海維穩”問題，對二者概念做出界定和辨析的研究甚少。雖然也有研究直接分析了中國南海維權與維穩既矛盾又統一的關係，但不足的是對南海維權與南海維穩的内涵分析較少。本文從南海維權、南海維穩、南海政策目標三個方面系統闡述中國南海政策的重要内涵，在豐富南海問題研究的同時，也使中國南海政策更爲具象化、直觀化。

　　一、中國南海維權的内涵與外延

　　作爲一個主權獨立，且對海洋空間與能源資源需求程度不斷提昇的發展中大國，中國需要捍衛國家主權和領土完整，保障國家發展空間和資源，維護自身的海洋主權和權益，包括維護領海主權、島嶼主權、海域司法管轄權、海洋資源開發權、海洋空間利用權、海洋污染管轄權、海洋科學研究權等。於宜法、王殿昌等：《中國海洋事業發展政策研究》，青島：中國海洋大學出版社2008年版，第107頁。從海洋權益的國際法來源角度看，中國南海維權的具體内容包括《聯合國海洋法公約》所賦予的權益，以及國際法所賦予的歷史性權利。

　　（一）維護國家主權和領土完整

　　海洋權益屬於國家的主權範疇。從國際法的角度看，是指依據國際法、國際慣例及國内法在海洋上可以行使的不容侵犯的權利龢利益，是國家利益的重要組成部分。具體而言包括：（1）國家領土向海洋延伸形成的屬於領土主權性質的權利和由此延伸或衍生的部分權利。（2）國家在領海享有和陸地領土性質相同的完全排他性的主權。（3）在毗連區享有領海主權延伸或衍生出來的安全、海關、財政、移民、衛生管治權。（4）在專屬經濟區和大陸架享有勘探、開發和管理自然資源的專屬性主權權利，是僅次於主權的“準主權”，同時還享有對海洋污染、海洋科學研究、海上人工設施建設的管轄權。因此，海洋權益是國家在海洋上獲得的屬於領土主權性質的權利，以及由此延伸或衍生出來的部分權利和各種實際利益。薛桂芳：《藍色的較量：維護我國海洋權益的大博弈》，北京：中國政法大學出版社2015年版，第7頁。

　　海洋權益還具有海洋利益内涵，指國家在海洋上依法所獲得的好處或實惠，是國家利益的重要組成部分。其主要有：（1）海洋政治利益。指維護國家主權和領土完整，包括對島嶼行使主權，以及對海關、財政、出入境和衛生等事項行使管治權等。（2）海洋經濟利益。主要包括開發利用領海、專屬經濟區、大陸架、公海、國際海底和他國管轄海域的生物資源和非生物資源所獲得的各項收益，包括開發利用海洋空間，發展海洋經濟産業等。（3）海上安全利益。主要是使海洋成爲國家安全的國防屏障，通過外交、軍事手段，防止海上軍事衝突。（4）海洋科學利益。主要是使海洋成爲科學實驗的基地，以獲得對海洋自然規律的認識等。此外還有海洋文化利益等。海洋權益概念不僅具有深刻的法理意義，還具有極强的實踐性。王志遠：“維護我國的海洋權益”，《紅旗文稿》2005年第20期。

　　我國是世界上最早開發利用海洋的國家之一，但由於歷史上幾百年之久的“閉關思想”影響，海洋意識比較澹薄。新中國成立以來，直到1992年2月25日，在第七届全國人大常委會第二十四次會議審議通過的《中華人民共和國領海及毗連區法》中，中國才首次以國家立法的形式提出“海洋權益”的法律概念。我國不僅有着960萬平方公里的陸地面積，還有着300萬平方公里的海域面積。領陸、陵水，領陸和陵水的底土，以及領陸、領水之上的領空，是國家領土的組成部分。領土完整是國家獨立的重要標誌，是國家政治安全和建立獨立平等國際關係的基礎。2017年，習近平主席在新年賀詞中指出，“我們堅持和平發展，堅决捍衛領土主權和海洋權益”。中共中央黨史和文獻研究院編：《習近平關於總體國家安全觀論述摘編》，北京：中央文獻出版社2018年版，第48頁。將海洋權益和領土主權並列，充分説明瞭海洋權益的主權屬性。

　　中國是歷史上最早發現、命名、開發、經營和管轄南海的國家，這是無可争議、不可篡改的事實。諸多史地生學者從航海史、考古史、漁業發展史、海洋文化史等方面收集整理了中國是最早發現、開發和經營南海諸島的歷史，以確鑿充分的歷史事實和法理依據證實了中國對南海諸島及其附近海域擁有無可争辯的主權。閻根齊：《南海古代航海史》，北京：海洋出版社2016年版；範依然編著：《南海考古資料整理與述評》，北京：科學出版社2013年版；趙全鵬：《南海諸島漁業史》，北京：海軍出版社2019年版；司徒尚紀：《中國南海海洋文化》，廣州：中山大學出版社2009年版；孫關龍、宋正海、劉長林主編：《中國歷史上的南海與南海諸島》，深圳：海天出版社2019年版。能證明從歷史上中國最早發現、開發和經營的文獻汗牛充棟，在此僅從幾個視角進行舉例，凡此種種，不一而足。二戰前，雖然列强非法侵佔我國南海島礁，但我國從未承認列强對南海所侵佔島礁的主權所有，也没有放棄對南海領土的聲索。1943年12月發表的《開羅宣言》明確宣佈，中美英三大盟國進行此次戰争的宗旨之一在使日本所竊取中國之領土，例如滿洲、台灣、澎湖等，歸還中國。1945年7月發表的《波茨坦公告》第8條規定，“開羅宣言之條件必將實施”。戰後中國政府依國際條約收復南海諸島並行使主權。中華人民共和國國務院新聞辦公室：《中國堅持通過談判解决與菲律賓在南海的有關争議》，2016年6月8日。之後在南海周邊國家歷次非法侵佔南海島礁的過程中，中國政府從穩定周邊的大局出發，持續通過聲明、抗議、譴責、頒佈國内相關海洋基本法、設立行政區等外交手段和立法行政措施宣示我國對南海群島的主權。中國對南海島礁的主權所有是有着充分的歷史、國際法和實踐依據的。中國政府從這一基本事實出發，始終如一，堅决捍衛對南沙群島的主權及主權權利。

　　（二）維護《聯合國海洋法公約》和國内海洋法下的合法海洋權益

　　1982年12月10日，《聯合國海洋法公約》在牙買加開放簽字。1994年11月16日，《聯合國海洋法公約》正式生效，迄今已有包括中國在内的167個締約方。如圖2.1所示，《公約》劃定了沿海國的領海、毗連區、專屬經濟區及大陸架的範圍：每一國家有權確定其領海的寬度，直至從按照本公約確定的基綫量起不超過十二海里的界限爲止；毗連區從測算領海寬度的基綫量起不得超過二十四海里；專屬經濟區從測算領海寬度的基綫量起，不應超過二百海里；大陸架不應超過從領海寬度的基綫量起三百五十海里。［斐濟］薩切雅·南丹主編，吕文正譯：《1982年聯合國海洋法公約評注》，北京：海洋出版社2021年版，第5頁、12頁、19頁、26頁。自《公約》生效以來，越來越多的國家宣佈自己的專屬經濟區和大陸架範圍，而相鄰及相向國家之間的海域重叠問題却没有得到解决。《公約》所規定的海域劃分制度是在島礁主權確定的基礎上，在島礁主權糾紛問題未得到充分解决的情况下，海域劃界問題也是不能有效解决的。

　　圖2.1沿海國家管轄海域圖

　　圖片來源：中國測繪學，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_7329341，2021-3-5.

　　一些南海周邊國家因爲國土面積狹小，對海洋的依賴程度大，因而具有更强烈的海洋意識，較早地宣佈了領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架範圍，並通過國内立法的形式確定了下來。我國於1992年2月和1998年6月分别通過了《中華人民共和國領海及毗連區法》、《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》，正式以國内法的形式確立了《聯合國海洋法公約》所賦予中國的合法權益，並對“航行自由”做出了明確規定。《中華人民共和國領海及毗連區法》規定，外國軍用船舶進入我國領海範圍内時需要經過我國政府批準，任何國際組織、外國的組織或者個人，在中華人民共和國領海内進行科學研究、海洋作業等活動，須經我國政府或有關主管部門批準；我國有權在毗連區内，爲防止和懲處在其陸地領土、内水或領海内違反有關安全、海關、財政、衛生或者出入境管理的法律、法規的行爲行使管制權。中國海洋年鑒編輯部編：《中國海洋年鑒（1991-1993）》，北京：海洋出版社1994年版，第45-46頁。《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》規定，任何國際組織、外國的組織或者個人在我國專屬經濟區和大陸架進行開發、鑽探、海洋科學研究或漁業活動的需要經過我國主管機關批準。中國海洋年鑒編輯部編：《中國海洋年鑒（1999-2000）》，北京：海洋出版社2001年版，第57-58頁。

　　依法維護我國所享有的海洋權益、行使海洋權利是維護我國主權和領土完整的重要體現。

　　（三）維護中國在南海的歷史性權利

　　20世紀三四十年代，西方列强肆意侵佔我國南沙群島，中華民國政府深知事態嚴重，認爲很有必要出台中國南海疆域圖。1947年12月，中華民國政府官方公佈的南海區域地圖上，正式劃出了一條U形綫。U形綫西起永樂群島以西，東至巴坦群島以西，北至台灣島以南，南至曾母暗沙，位置大約正好是中國南海諸島與鄰國海岸綫之間的等距中綫。有觀點認爲U形綫的内涵有三：（1）代表綫内南海諸島的所有權。即在U形綫内，中國對南海諸島及其他地理搆造享有主權，按照《聯合國海洋法公約》對這些島嶼周邊海域及其海床和底土分别享有主權、主權權利和管轄權；（2）代表着中國在綫内的水域和大陸架對漁業、航行以及油氣開發等其他海洋活動享有歷史性權利；（3）具有未來與周邊國家進行海洋劃界時作爲界限的剩餘功能。高之國、賈兵兵：《論南海九段綫的歷史、地位和作用》，北京：海洋出版社2014年版，第48頁。雖然我國政府歷來没有明確U形綫的法律地位，但一直主張在綫内享有歷史性權利。我國官方一直未説明U形綫的法律性質，學者對此問題的觀點也不盡相同。學界主要形成以下四種觀點：（1）海上疆界綫説。綫内的島嶼及其附近海域歸屬中國，但不意味着綫内的全部水域是中國的内水。綫内海域的地位，可根據《聯合國海洋法公約》的有關規定，爲南海諸島的島礁劃定其管轄範圍。詳見：趙理海：《海洋法問題研究》，北京：北京大學出版社1996年版，第38頁。（2）島嶼歸屬綫説。即U形綫僅僅是綫内島嶼主權的界綫而非公約意義上的海域邊界綫。詳見：李金明：“國内外有關南海斷續綫法律地位的研究述評”，《南洋問題研究》2011年第2期，第54-62頁。（3）歷史性水域綫説。綫内島嶼歸屬中國，綫内水域則對中國具有特殊歷史價值。根據國際法與國際先例的先占原則，中國擁有對綫内島嶼的主權。就U形綫内的歷史性水域而言，可分爲兩個部分：第一部分是西沙與南沙群島因其地理條件之特殊，可合法地使用直綫基綫，劃成兩三塊“群島水域”，中國人在其中享有主權；第二部分是在U形綫内其他部分歷史性水域，中國享有資源開發管理等優先權利。詳見：傅崐成：《深入看南海問題——南海U疆界綫與南海海域的三個層級》，國務院發展研究中心國際技術經濟研究所主編：《南海問題專題資料之三：台灣學者及華人學者文章》，1996年6月，第1—10頁。（4）歷史性權利綫説。即主張對綫内島嶼享有主權及在綫内享有歷史性捕魚權及傳統的航行權等權利。詳見：高聖惕、劉瑞陽：“中國南海的‘歷史性所有權”主張：被南海仲裁裁决忽略的證據”，《邊界與海洋研究》2020年第3期。

　　中國的歷史性權利形成早於《聯合國海洋法公約》許多年，歷史性權利通常源於國際習慣法。在國際習慣法方面，發現先占原則、時際法原則、禁止反言規定等充分支持了中國的南海權益主張。詳見：吴士存：《南海問題文獻匯編》，海口：海南出版社2001年版；吴士存：《南沙争端的起源與發展》，北京：中國經濟出版社2013年版；趙理海：《從國際法看中國對南海群島擁有無可争辯的主權》，北京：中國法制出版社1993年版；李金明：《南沙争端與國際海洋法》，北京：海洋出版社2003年版；李金明：“南海争議現狀與區域大國的介入”，《現代國際關係》2011年第7期；袁古潔：《國際海洋劃界的理論與實踐》，北京：法律出版社2001年版；張良福：《中國與鄰國海洋劃界争端問題》，北京：海洋出版社2006年版。《聯合國海洋法公約》作爲現代海洋法並没有對歷史性權利做出明確説明和規定，但《公約》相關條款使用了歷史性海灣、歷史性所有權、傳統捕魚權以及歷史性海灣或所有權等“歷史性”概念，確認了歷史性權利規則的存在。賈宇：“中國在南海的歷史性權利”，《中國法學》2015年第3期。雖然有關歷史性權利概念的内涵在國際法上並不明確，但在一系列的國際司法和仲裁實踐中，比如“英挪漁業案”、“突尼斯－利比亞大陸架劃界案”、“厄立特利亞—也門的領土和海域劃界案”等，歷史性權利已經被諸多國家所主張，并且國際争端解决機構已將歷史性權利作爲裁判的依據，承認其符合國際法。因此，中國宣稱對U形綫的歷史性權利符合國際法的規定。

　　針對中國在南海享有的具體的歷史性權利，有觀點提出這一權利内涵是中國在南海享有島嶼主權及其他海洋地物的主權；以南海諸島爲基點劃定的内水和領海範圍内的主權；以及不具有領土主權性質的權利，包括航行權和資源開發權、建造人工島嶼、設施結構方面的權利、海洋科學研究的權利。曲波：《歷史性權利的法律問題研究》，北京：高等教育出版社2020年版，第153-163頁。但也有觀點主張中國在南海的歷史性權利是一種以資源的開發、利用和對海域的管轄爲核心的準主權權利，依據這一權利，中國可以在整個U形綫内主張：（1）對自然資源的排他性權利；（2）維持海域良好秩序與安全的權利；（3）進行海洋科學研究的權利以及對海洋科學研究的管轄權。李任遠：《國際法中的歷史性權利研究》，北京：法律出版社2018年版，第298頁。鑒於國際海洋法的模糊性，目前法學界對歷史性權利的具體内涵並没有達成一致標準，但中國在南海的U形綫内的權利是符合歷史性權利搆成要件的，這是不可更改的事實。總體而言，前者的觀點更有利於我國國家利益的最大化，也有利於與南海争端國家進行談判，因此中國在南海的歷史性權利可以廣義地包括領土主權、通行權和捕魚權等。

　　在不同的國際海洋法法源下，我國在南海的海洋權益由不同層級的權利組成，總體來説包括對島礁的領土主權，對符合《聯合國海洋法公約》規定條件的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架範圍内的主權和主權權利，以及在U形綫内所享有的歷史性權利。歷史性權利與《聯合國海洋法公約》下規定的我國所應享受的權利並不衝突。這一點在我國的公開聲明中就已表示過。1998年6月26日《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》頒佈，其中第十四條規定“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”。2016年7月12日，在《中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明》中，我國政府明確宣佈對南海諸島包括東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島擁有主權；中國南海諸島擁有内水、領海和毗連區；中國南海諸島擁有專屬經濟區和大陸架；中國在南海擁有歷史性權利。“中華人民共和國政府關於在南海的領土主權和海洋權益的聲明”，中國政府網2016年7月12日，http://www.gov.cn/xinwen/2016-07/12/content_5090631.htm。因此，我國政府除了要維護包括《聯合國海洋法公約》在内的國際法和國内法意義下的南海權益，還要維護中國在南海的歷史性權利。

　　二、中國南海維穩的内涵和外延

　　南海維穩，從字面意義上看，即維護南海的和平穩定。狹義地看，南海廣泛的海域屬於中國的國土，從國家安全角度出發，中國需要維護國土安全，防止南海海上危機和衝突的爆發。廣義地看，南海周邊地區是中國重要的地緣環境依託，所以南海維穩從這一意義上講，是維護南海地區的安全穩定。而對中國南海地區環境有重大影響的國家，除了地理上的周邊國家之外，還有積極干涉南海地區事務的美國。因此，南海維穩包含三層主要内涵：（1）妥善處理海上衝突與危機，維護國家海洋國土安全。（2）維護與周邊國家友好關係，營造有利於發展的周邊安全環境。（3）維持與美國之間的穩定關係，營造有利於發展的國際安全環境。

　　（一）維護海洋國土安全，妥善處理海上衝突與危機

　　海洋國土安全是國家安全的重要組成，維護海上安全利益就是維護國家安全利益，海上安全的實現是中國國家安全的重要目標。

　　1、妥善處理與南海周邊國家之間的海上衝突

　　中國與周邊國家的漁業糾紛是中國與周邊國家關係矛盾衝突的導火索之一，南海周邊有關國家對我國漁民的無端扣留、拘押、驅逐、槍擊甚至虐待，嚴重威脅我國公民的生命和財産安全，頻頻造成外交糾紛，製造國家間緊張關係氣氛。近海漁業資源枯竭，國内漁獲物需求增長所帶來的供需關係失衡是漁業衝突發生的主要原因，但漁業衝突多發生在南海周邊國家海洋權益主張重叠海域，涉及的行爲體除了漁船之外，還有海警、海軍等，因此漁業糾紛雖然屬於非傳統安全問題，但背後却具有與國家主權相關聯的傳統安全色彩，實際上是海洋權益之争的延伸。包括中國在内的南海周邊國家都將他國漁船在自己所主張海域管轄範圍内的漁業作業行爲視爲對自身國家主權的輕視和冒犯，驅趕或打擊外國漁船被看作是一種宣示主權權益的手段和方式。2012年發生於中菲之間的“黄岩島事件”就是典型案例。中國與南海周邊國家作爲曾被殖民過的國家，國内都有很强的民族主義情緒和主權意識，在領土争端上的反應普遍比較强烈甚至過激。比如，2016年6月17日，我國漁船在納土納群島附近（該海域是我國與印尼海域主張重叠的地方）捕魚，遭到多艘印尼海軍艦艇襲擾和槍擊，造成一名中國漁民中槍受傷。印尼政府如此過度强悍的做法顯然不僅僅是因爲中國漁民所捕撈的漁獲物，更重要的是想表明自己捍衛“領海主權完整”的决心。除了漁業資源引發的海上衝突糾紛之外，對海洋油氣資源的争奪也會引起危險的海上衝突，只是多數情况下，中國在海上油氣開採方面保持了克制的姿態，因此在這一方面引起的衝突頻次不及漁業方面多，但仍是海上不穩定因素之一。

　　2、妥善處理與美國之間的海上衝突

　　從傳統安全的地緣政治視角看，佔領了南沙島嶼就等於直接或間接控制了馬六甲海峽到日本，從新加坡到香港，從廣東到馬尼拉，甚至從東亞到西亞、非洲和歐洲的大多數海上通道。吴士存：《南海資源開發勢在必行》，吴士存、朱華友主編：《聚焦南海：地緣政治·資源·航道》，北京：中國經濟出版社2009年版，第3頁。南海有着優越的地緣戰略位置。美國從其全球戰略出發，采取各種辦法、利用各種手段和軍用設施、通過各種渠道在我國管轄海域頻繁活動，收集我國近海的海軍情報與海洋資料，派出海軍測量船和電子偵察船等常年深入我國管轄海域進行非法軍事測量，對我國國家安全搆成了嚴重威脅。薛桂芳：《藍色的較量：維護我國海洋權益的大博弈》，第402、404頁。與猜測中美雙方的意圖相比，發生意外事件的可能性更值得關注。中美兩軍每天都會在海上發生數起海空相遇事件。2001年的“中美南海撞機”事件至今還是國人難以忘記的屈辱和傷痛。近些年，雖然絶大多數互動是專業、安全的，發生摩擦的風險仍在急劇昇高。根本的問題是，現實中的中美海空相遇很多是有意而爲的，對抗性本來就比較强。胡波：“當前南海局勢的影響因素與走向分析”，《學術前沿》2021年第3期。

　　隨着南海日益成爲中美博弈的角力場，美國針對中國的各種威懾、挑釁動作愈加頻繁。除了挑唆中國周邊鄰國與中國對抗外，還聯手其他域外大國對我國進行海上圍堵。在美國成爲影響南海局勢的最大外部因素，頻繁出入我國南海海域内的情况下，我國應妥善處理與美國的“海上相遇”，避免爆發衝突，威脅到我國的海上安全。

　　（二）維護與周邊國家/東盟的友好關係及維持穩定的周邊安全環境

　　穩定的周邊是中國安身立命之所，發展繁榮之基，是中國和平崛起的重要地緣依託。中國堅持和平發展道路，離不開周邊國家及東盟的理解與支持。

　　首先，就目前的形勢看，美國針對中國的遏制程度加深，嚴重擠壓中國的安全戰略空間和發展戰略機遇期空間。周邊國家和東盟在維護中國的安全戰略空間和發展機遇期上具有重要作用。美國在中國周邊有衆多盟友，如果周邊國家和東盟不支持美國的遏制中國的政策，在中美之間保持中立，能够很好地平衡中美關係，那麽對中國的和平發展會是十分有利的。東盟作爲一個整體，是亞太地區重要的地區力量，其政策取向一定程度上影響着中美安全關係的走向。一個合作的周邊國家或東盟對中國周邊環境安全的作用可能有限，但是一個不合作的周邊國家或東盟却具有極强的破壞力。其次，中國在崛起的過程中，不時伴有“中國威脅論”的聲音出現。由東盟主導的地區論壇等多邊機制，爲中國與周邊國家、美國在安全問題上加强瞭解、消除疑慮、增進互信、在安全問題上達成共識，提供了重要平台。再次，自中國——東盟自由貿易區全面建成以來，中國與東盟之間的經濟合作邁向縱深，雙方互爲第一大貿易伙伴。2013年中國提出“一帶一路”倡議以來，南海正逐漸成爲中國和東盟國家互動最密集的次地區之一，南海周邊國家在中國的對外合作計劃順利開展上起着重要的作用。維持友好的合作關係及穩定的周邊環境可以爲中國經濟發展繁榮提供良好的平台和機遇。尤其是在疫情的叠加影響下，中國發展面臨的外部環境不穩定性和不確定性顯著增加，中國與周邊國家及東盟的合作發展對中國的和平發展尤爲關鍵。無論從地緣政治還是從地緣經濟上看，周邊國家和地區對中國的生存和發展都具有極爲重要的戰略意義。只有發展好與周邊國家的關係，維護好周邊環境的和平穩定，才能獲得持久的發展機會，也才能在大國博弈中立於不敗之地。

　　冷戰結束後，中國把睦鄰政策作爲外交政策的重要部分，積極采取行動，與周邊國家建立及鞏固友好關係，並與東盟展開雙邊對話。從改革開放後的“與鄰爲善、以鄰爲伴”、到冷戰結束後的“睦鄰、安鄰、富鄰”，再到十八大以來習近平提出的“親誠惠容”，中國的周邊外交理念中無一不透露着對周邊國家關係與周邊環境的高度重視，及與周邊國家共建安全繁榮地區環境的意願。周邊地區是中國和平發展的重要依託。我國仍處於發展上昇期，改革攻堅期，保持與周邊國家的友好合作關係，維護有利的周邊環境，對我國來説非常重要。自2013年周邊外交座談會召開以來，周邊外交在中國外交整體布局中的地位日益突出，維護周邊安全在中國外交的目標序列中更加具有優先性地位。劉博文、方長平：“周邊伙伴關係網絡與中國周邊安全環境”，《當代亞太》2016年第3期。

　　南海争端是影響我國與周邊國家關係及東盟關係的一個重要因素。但應該看到，南海問題只是中國與南海周邊國家及東盟之間關係的一個方面，並不是全部。中國在處理南海問題時，需要從維護周邊穩定的大局出發，避免南海争端擴大化，努力爲中國的和平發展營造有利的周邊穩定環境。

　　（三）維護中美穩定關係及維持和平的國際安全環境

　　穩定的大國關係是中國實現一個穩定政治安全環境的基本支架之一。新中國成立後，大國關係一直支配着中國的對外政治安全環境和國内政策取向。冷戰結束以來，中國積極發展大國伙伴關係，力圖創建穩定的外部環境，保证中國的經濟改革和對外開放。在所有大國關係中，中美關係是最重要的，也是對其他關係有重大影響的雙邊關係。張藴嶺：“如何認識中國在亞太面臨的國際環境”，《當代亞太》2003年第6期。美國對中國的影響不僅僅在於從主權國家的角度看，美國既是經濟上的强國又是軍事上的强國，更在於美國是一個影響力遍佈全球的霸權體系。正是這一層關係使中美關係成爲影響中國國際環境的關鍵因素。對美外交歷來是中國大國外交中的關鍵，對美國的研究也一直是中國戰略研究的核心課題。2002年11月，《現代國際關係》雜誌舉行了“如何評估中國面臨的國際環境研討會”，會上多數學者認爲美國事實上是中國外部環境中的最重要因素。在2019年上海國際問題研究院舉辦的“新中國外交70年：回顧、啓示、前瞻”和“世界大變局與新中國外交理論創新”兩場研討會上，多數學者認爲全球化已經進入“下半場”，中國面臨的系統性風險正在顯著上昇。中美博弈可能是中華民族復興必須面對的一場大考，中國需要做好長期的準備，以應對各種最困難的復雜局面。秦亞青、宋德星、張燕生、張曉通等：“專家筆談：大變局中的中國與世界”，《國際展望》2020年第1期。因此，可以説中國與美國的關係穩定與否直接决定了中國的國際安全環境的情况好壞。

　　布熱津斯基指出，美國在全球至高無上的地位，是由一個覆蓋全球的同盟和聯盟所組成的精細體系支撑的。［美］兹比格紐·布熱津斯基：《大棋局：美國的首要地位及其地緣戰略》，中國國際問題研究所譯，上海：上海人民出版社2007年版，第23頁。冷戰結束至今的國際體系仍是美國主導下的國際體系。中國從冷戰後的融入國際體系到如今深度參與國際體系，盡管很大程度地推動了國際體系的改革與發展，但無論在政治方面、還是從經濟、軍事、文化等方面，國際體系仍處於美國的深刻影響之下。中國的和平發展與崛起也是在這一背景下進行的。美國的國際戰略目標是要維持在世界和地區的霸權地位，維護以美國爲主導的國際體系利益，防範挑戰美國霸權利益的挑戰者出現。近些年美國對中國的定位逐漸由“潜在的戰略競争對手”轉向“最嚴峻競争對手”，稱中國對美國的繁榮、安全龢民主價值觀搆成了嚴重威脅。隨着美國對中國的定位日趨負面化，中國需要防止美國用戰争的方式遏制中國。針對如何防止的問題，中國除了需要加强國防力量外，還需要加强與美國的友好外交，進而加强中美之間的互信關係，减少美國對中國使用武力的動機。閻學通：“和平崛起與保障和平——簡論中國崛起的戰略與策略”，《國際問題研究》2004年第3期。

　　處於和平發展關鍵期的中國，仍需要繼續争取延長發展戰略機遇期，即争取一個較長時期的有利於發展的和平穩定環境。因此，在南海問題上，中國應從穩定中美關係和營造有利於發展的國際環境大局出發，避免南海問題成爲中美關係惡化的催化劑，影響中國的國際安全環境。

　　三、中國南海政策目標

　　（一）既要維權又要維穩，以實現國家主權、安全與發展利益的統一

　　海洋主權和權益是國家主權的重要組成部分，依法維護中國在南海的主權完整是主權獨立國家的内在要求。發展是安全的基礎，安全是發展的保障。維護我國在南海地區所享有的主權權利龢利益，維護南海地區的和平穩定是實現我國安全與發展利益統一的必然要求。因此，中國南海政策的目標是既要維權又要維穩，以實現國家主權、安全與發展利益的統一。

　　1、從戰略地位看南海維權與維穩對國家安全與發展的意義

　　國家安全是一種心理需求。對近代歷史上慘遭蹂躪和欺辱的中國來説，這種安全感尤爲重要。國家安全更是一種實際的生存需求，來自海上的威脅對國家安全搆成了重大的隱患。從南海較大範圍來看，以美國爲首的大國控制了太平洋上幾乎所有重要的島嶼，並以這些島嶼爲基地，搆築了强大的軍事島鏈封鎖中國，力圖將中國的海軍力量封鎖在近海範圍内，壓縮中國的國土安全空間。南海是我國南部安全的重要屏障，這一寶貴的戰略縱深，不但加大了我國海空力量的逥旋餘地，而且對於我國地域强敵戰略空襲，掩護陸上兵力行動具有不可估量的意義。比如，台海一旦發生危機或者戰争，東南沿海不僅是直接阻止强敵介入的前沿，也是協助台海戰場實施兵力輸送、海上封鎖、空中掩護和臨檢拿捕任務的重要依託。盧勝君：《深藍經略：海上維權鬥争的思考》，北京：長征出版社2010年版，第7頁。安全是發展的保障，没有安全，發展就時刻會受到威脅。在南海上争取更大的權益範圍，對拓展我國的安全戰略空間，保護發展不受威脅具有重要意義。

　　2、從能源方面看南海維權與維穩對國家安全與發展的意義

　　在油氣資源方面，我國面臨兩個主要問題，一是伴隨着經濟的發展，全國對能源的需求不斷增長，二是海上局勢和能源供應的不確定性大，無法保障能源來源及通道的安全性。2003年，中國的石油消耗量達到了2.5億噸，成爲僅次於美國的全球第二大原油消費國，其中進口量爲9112萬噸，進口依存度超過35%。2006年，中國開始進口天然氣。到2012年，中國天然氣對外依存度上昇至29%。國際原油價格高位震盪，進口天然氣價格大幅上漲，這都給國内經濟發展帶來巨大壓力。而過多依靠海外進口資源，也使中國能源保障的不穩定性增加。海洋藴藏了全球超過70%的油氣資源，特别是深水和超深水海域所藴藏的海洋油氣資源尤爲豐富。積極開闢海上油氣勘探開發領域已成爲中國石油工業面臨的一項戰略性任務。走向深海將成爲緩解油氣資源緊缺壓力，保障能源安全的必然選擇。國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組編：《中國海洋發展報告（2014）》，北京：中國海洋出版社2014年版，第124-125頁。

　　數十年來的勘探顯示，南沙海域有13個大中型沉積盆地，總面積達61.95萬平方公里，其中在我國斷續綫内的含油氣面積有41.7萬平方公里，據測算，石油資源總藴藏量爲235億噸，天然氣爲10萬億立方米。吴士存：《南海資源開發勢在必行》，第4頁，載吴士存、朱華友主編：《聚焦南海：地緣政治·資源·航道》，北京：中國經濟出版社2009年版。南海海域豐富的油氣資源不應只成爲周邊國家的能源倉庫，在我國能源消費隨着經濟的快速發展急劇上昇之時，維護南海合法權益，推進在南海的油氣開採合作或獨立開採進程，有助於加强保障我國能源安全和發展安全。

　　3、從海洋經貿方面看維護南海維權與維穩對安全與發展的意義

　　從20世紀90年代起，我國的海洋運輸經濟發展迅猛，海外港口數量不斷增加，基礎設施建設也在不斷完善，大型航運和港口企業的國際地位不斷提高，已經形成了以第四代集裝箱運輸船爲代表和以散裝船、多用途船和遊船等傳播爲主的遠洋運輸船隊，航迹遍佈150多個國家和地區的1100多個港口，定期班輪航綫50多條。薛桂芳：《藍色的較量：維護我國海洋權益的大博弈》，第170頁。自2001年成功加入世貿組織後，中國參與到新一輪的全球化浪潮中，中國經濟實現快速發展，並在2010年成爲世界第二大經濟體，基本形成“兩頭在海、大出大進”的經濟格局。外向型經濟的發展模式使我國日益變成“世界工廠”，對外貿易90%以上由海上運輸來完成。薛桂芳：《藍色的較量：維護我國海洋權益的大博弈》，第171頁。隨着中國加快融入國際政治經濟體系，經濟發展的“走出去”，截至2019年3月底，我國已與125個“一帶一路”沿綫國家和29個國際組織簽署137份合作文件；與49個國家和地區簽署85分標準化合作協議；與47個國家簽署了38個雙邊和區域海運協定；新增國際航綫1239條。王玉主、李博藝：“風險——收益視角下中國對外投資中的海外利益保護問題探析”，《亞太經濟》2020年第6期。中國70%-80%的貿易和能源運輸都依靠南海航綫，南海航綫及其延長綫包括了全球大多數港口，涉及到100多個國家。趙昌平、李睿、王業成：“南海航綫經濟圈的貿易網絡研究”，《東北亞經濟研究》2019年第3期。

　　南海在海洋經貿上有着不可替代的地位。中國共有四片海域，分别是南海、黄海、渤海和東海，其中渤海是内海。相比於其他三片海域，南海的面積是其他三海面積總和的三倍之多。南海島礁衆多，星羅棋佈，戰略縱深條件遠優於黄海和東海，是中國重要的出海口。在中國當前重點建設的三條藍色經濟通道中就有兩條通過南海出海。胡波：《中國海權策：外交、海洋經濟及海上力量》，北京：新華出版社2012年版，第78頁。南海作爲我國連接海洋的重要門户，不僅是中國海上貿易最頻繁的交通要道，還是中國深度參與世界經濟發展，實現更大程度國家發展、中華民族偉大復興的關鍵。但隨着周圍國家專屬經濟區及群島水域制度的建立，我國受到其所建立的管轄海域的進一步封堵，成爲被海域封鎖的國家。薛桂芳：《藍色的較量：維護我國海洋權益的大博弈》，第170頁。維護國家在南海海域的權益，確保南海出海口和通道暢通無阻，是國家發展與安全的基礎。

　　4、從海洋資源方面看南海維權與維穩對國家安全與發展的意義

　　海洋資源是指賦予海洋環境中可以被人類利用的物質和能量以及與海洋開發有關的海洋空間。海洋資源按其屬性可分爲海洋生物資源、海底礦産資源、海水資源、海洋能與海洋空間資源。中國國務院：《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境和發展白皮書》，北京：中國環境科學院出版社1994年版，第125頁。海洋中藴藏的各類資源對人類來説是一筆巨大的財富。陸地資源的有限性和不可再生性，使海洋資源的開發利用成爲各個國家的重心。在南海周邊國家當中，大部分國家將開發海洋資源、發展海洋經濟作爲發展國民經濟的戰略支點。我國是最早開發海洋利用海洋的國家之一，但多年來的開發活動也帶來了海岸帶生態環境污染嚴重、資源枯竭破壞等問題，我國面臨着日益凸顯的發展資源瓶頸。以漁業資源爲例，中國海洋捕撈等絶大多數是在水深200米的近海大陸架，主要區域就是沿岸帶海域。中國極大漁場如渤海漁場、舟山漁場、北部灣漁場等都位於近海海岸帶海域。但隨着過度捕撈、海水污染加劇，漁業資源日益枯竭，許多漁場的漁汛大扺消逝，漁場名存實亡。楊國楨等著：《中國海洋權益空間》，北京：海軍出版社2019年版，第42頁。除北部灣外的南海其他海域中，北部淺、近海的漁業資源已經利用過度，漁獲物的種類組成發生很大變化，許多優質的魚類數量大大减少，小型和低價的魚類數量增加；南部海域的漁業資源尚未充分開發利用，還有較大的開發利用潜力。黄碩琳、曹世娟：《南海漁業資源的區域管理研究：漁業管理現狀、問題及今後對策》，第230頁；吴士存、朱華友主編：《聚焦南海：地緣政治·資源·航道》，北京：中國經濟出版社2009年版。維護中國在南海的海洋開發權，有助於保障中國國家資源安全與國家發展安全。

　　（二）構建南海海洋和地區新秩序

　　國際秩序的核心是由一個權力大小不同的行爲體通過社會契約搆成的一個層級結構政治形態，成員國根據既定的規則和安排進行互動。JaniceBaillyMatternandAyseZarakol,“HierarchiesinWorldPolitics，”InternationalOrganization,Vol.70,No.3,2016,p.630.海洋秩序涉及到各國在海上的活動開展，互動規則，是海洋交往有序的制度保障。中美在南海上的衝突與國際海洋秩序有着直接的關係。南海並不涉及美國的國家核心利益，但涉及到美國主導下的海洋秩序。中美兩國的分歧在海洋秩序上的分歧，一方面表現爲對“航行自由”問題的不同主張，另一方面則表現爲對解决海洋争端做法的不同主張。此外，中國還提出以“命運共同體”爲理念，合作建設南海地區規則秩序的主張。

　　1、堅持軍艦開展“航行自由”需經中國政府事先批準

　　中美“航行自由”問題争議的根源在於“海洋自由論”和“閉海論”之間的争論。17世紀初，格勞秀斯提出了“海洋自由論”。他主張海洋爲人類共有，任何國家不得獨佔海洋。所有國家都有利用海洋進行航行和海上運輸的自由。但他的主張遭到英國人約翰·塞爾登的反駁。塞爾登隨後發表了“閉海論”，主張海洋並非在任何地方都是共有的，海洋可以被佔領，並提出了“無害通過概念”。1982年國際海洋法會議通過了《聯合國海洋法公約》。《公約》將原來屬於公海的海域劃歸到沿海國的管轄之下，並改變了“航行自由”規則。賈宇：“南海航行自由：問題、規則與秩序”，《亞太安全與海洋研究》2019年第3期。由此催化了以美國爲首的傳統海洋大國與以中國爲代表的新興海洋大國在“航行自由”問題上的進一步争議。

　　争議主要集中在以下四點：（1）外國軍艦在沿海國領海的無害通過權。我國與其他沿海發展中國家主張軍艦的存在本身就是“非無害”，因此外國軍艦通過沿海國領海時要事先經過沿海國政府批準。西方海洋大國美國、英國、法國等則主張軍艦應享有同商船等同的無害通過權，事先不需要沿海國批準。（2）外國軍艦機在沿海國專屬經濟區的軍事活動自由。《公約》允許在專屬經濟區内的自由航行，但是規定沿海國對專屬經濟區的資源享有主權權利，專屬經濟區是沿海國的管轄範圍。中國主張外國船舶和航空器在沿海國專屬經濟區的活動應適當顧及沿海國的權利和義務，並應遵守沿海國的法律和規章。如果外國軍用艦機的軍事活動威脅沿海國防安全，國際法並不禁止沿海國爲維護自身安全而采取自衛措施或預防措施。美國則認爲根據《公約》有關在專屬經濟區内活動的規定，外國軍用艦機在專屬經濟區開展軍事活動的自由，可開展的軍事活動包括停靠、起降飛機和其他軍事設備、情報收集、監視偵查、操作軍用設備、軍事演習及其他軍事行動和測量等。（3）西沙群島的領海基綫問題。1996年我國政府公佈了西沙群島28個領海基點，並宣佈西沙群島領海基綫爲下列各相鄰基點之間的直綫連綫。美國指責中國西沙群島屬於洋中群島，而直綫基綫制度只適用於沿岸群島，中國在西沙群島的直綫基綫將原本屬於領海或公海的水域劃爲内水，不合理地干擾了這一區域的航行自由。（4）南海島礁建設和島礁法律地位問題。我國於2013年下半年開始在南海領域的7個島礁上開展大規模“陸域吹填”活動。美國認爲將水下地物進行人工改造不能産生主權，中國不能通過人工改變島礁形態主張對島礁附近12海里的領海範圍，從而影響其他國家的航行自由權。中美發生的海洋衝突較多地集中在“航行自由”問題上。在“航行自由”問題上，並没有加入《公約》的美國主張將毗連區、專屬經濟區、公海、安全區統一歸爲“國際水域”，外國軍艦在專屬經濟區中享有等同公海的航行自由。馮樑、張小奕：《南海問題與南海航行自由問題》，南京大學南海研究協同創新中心編：《南海藍皮書（2017）》，北京：世界知識出版社2018年版，第409-416頁。

　　縱觀美國歷史，美國致力於追求海洋自由是爲維護其商業行業的航行自由，但隨着戰後美國實力的增長，“航行自由”政策開始擴展到包括海軍艦艇通過沿海國家沿海區和公海的過境自由。JohnE.Noyes,“TheUnitedStates,theLawoftheSeaConvention,andFreedomofNavigation，”SuffolkTransnationalLawReview,Vol.29,No.1,2005,p.11.美國尤其重視軍艦自由穿梭於專屬經濟區的權利，因爲世界上近40%的海域位於200海里專屬經濟區範圍内。Testimony［preparedstatement］ofDeputyAssistantSecretaryofDefenseRobertScher,AsianandPacificSecurityAffairs,OfficeoftheSecretaryofDefense,beforetheSubcommitteeonEastAsianandPacificAffairs,SenateCommitteeonForeignRelations,UnitedStatesSenate,July15,2009,［hearingon］MaritimeIssuesandSovereigntyDisputesinEastAsia,p.12.如果中國關於軍艦在沿海國專屬經濟區活動的主張獲得更大的國際認可，則可能會嚴重影響美軍軍事行動的範圍，削弱美國的海權和勢力。很顯然，這一“航行自由”主張本質上是爲了維護美國霸權主義和單邊主義的軍事自由，塑造符合其戰略利益的海洋秩序。

　　但從國家安全的角度看，美國利用“航行自由”的名義對我國沿海地區進行情報檢測和偵查的行爲嚴重威脅到中國的主權及國家安全。因此，中國致力於堅持軍艦開展“航行自由”活動時需經中國政府事先批準，維護中國的海洋安全及國家安全，維護以主權安全爲基礎的海洋秩序。

　　2、堅持雙邊解决領土領海争端，反對外來力量干涉

　　中國一貫堅持雙邊談判協商、和平解决南海争端，反對外來力量干涉。對於海洋領土争端的解决，中國主張在尊重歷史事實基礎上，根據公認的國際法和現代海洋法公約包括《聯合國海洋法公約》所確定的基本原則和法律制度，通過直接相關的主權國家間的對話談判尋求和平解决。金永明：《新時代中國海洋强國戰略研究》，北京：海洋出版社2018年版，第63頁。中國主張有關國家采取克制、冷静、建設性的態度，通過外交渠道以和平方式解决南海争端。

　　自新中國成立以來，中國已與14個陸地鄰國中的12個國家，本着平等協商、相互諒解的精神，通過雙邊談判，簽訂了邊界條約，劃定和勘定的邊界中約占中國陸地邊界長度的90%。“中國政府關於菲律賓所提南海仲裁案管轄權問題的立場文件”，中央政府門户網站2014年12月。同樣，在海洋領土邊界問題上，中國對通過雙邊談判協商解决争端的立場是一致的。中國堅持獨立自主的和平外交政策，堅持睦鄰友好的周邊外交方針，致力於維護整個亞太地區的和平與穩定。在對外闡述中國的南海立場聲明中，始終表示願意本着互諒互讓、公平合理的原則，同有關國家在條件成熟時通過雙邊談判解决争端，反對將南海問題國際化，反對訴諸武力。中國爲此也堅持不懈地推進與周邊國家的海洋邊界争端談判，並取得了有效的成果。“中越北部灣劃界協定情况介紹”，中華人民共和國外交部2000年12月25日。1992年底，“中國威脅論”論調開始出現。有關國家開始不斷炒作中國對南海地區的威脅。1995年，中國在“主權屬我、擱置争議、共同開發”的基本主張後，又進一步提出以包括《聯合國海洋法公約》在内的有關國際法和現代海洋法的原則爲基礎進行談判，和平解决争端。“中國發展有利於世界和平與進步——駁‘中國威脅論’”，人民日報1995年12月22日。

　　但美國、菲律賓等國家主張國際仲裁解决海洋争端。雖然這一主張的本質是以國際規則爲導向，認爲要通過國際法或國際規範和平解决争端。但這些國家各有其他意圖。美國希望通過國際規則塑造中國的行爲，維持既有的亞太安全秩序。菲律賓和越南則希望通過國際規則彌補實力的不足，削弱中國在南海問題的合法性。左希迎：“南海秩序的新常態及其未來走向”，《現代國際關係》2017年第6期。

　　堅持通過雙邊和平協商解决南海争端，可以有效避免將大國權力競争引入南海地區，從而保证南海地區的和平穩定，保证南海地區各國的自主性，是符合中國及南海各國共同利益的做法。

　　3、堅持人類命運共同體理念，合作構建基於規則的南海新秩序

　　2013年11月13日，李克强總理在中國—東盟領導人會議上指出，中國願與東盟國家繼續推進落實《南海各方行爲宣言》和商談“南海行爲準則”，有效促進彼此溝通與互信，擴大共識與合作，努力讓南海成爲各國人民的“和平之海、友誼之海、合作之海”。“李克强：讓南海成爲和平之海、友誼之海、合作之海”，中國政府網2014年11月13日，http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-11/13/content_2778119.htm。2019年3月30日，在博鰲亞洲論壇南海分論壇上，外交部邊海司司長易先良在主旨發言中指出，南海的安全應基於秩序與規則，而非强權。中國與東盟在2002年簽署了《南海各方行爲宣言》後，積極推進“南海行爲準則”磋商，進一步完善亞太和平穩定的制度保障，並致力於探索一條具有亞洲特色的海上治理之路。中國强調南海合作是保障和促進安全的主要手段。域外大國應該爲南海地區和平穩定發揮建設性作用，而不應該將南海問題當作遏制中國的工具。中國堅持通過規則構建實現良性互動，堅持通過互利合作實現共同發展，推動構建人類命運共同體，構建普遍安全、共同繁榮的海上秩序。“踐行命運共同體理念合作構建南海規則秩序”，中國政府網2019年3月31日，http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/31/content_5378413.htm。

　　中國關於南海地區秩序的主張完全不同於美國以霸權爲基礎的海洋秩序。中國建設南海地區新秩序有兩個重要依據，一是堅持人類命運共同體理念，通過“合作共贏”實現中國與南海各國的普遍安全與共同繁榮。因此，中國致力於推動與東盟及東盟各國之間的全面合作。2002年中國與東盟簽署《全面經濟合作框架協議》以後，加快推動中國東盟自貿區建設進程。中國與東盟大力支持區域全面經濟伙伴關係（RCEP）的達成。在中國和東盟的持續努力下，2020年11月15日，東盟十國及中國、日本、韓國、澳大利亞、新西蘭等15個國家正式簽署《區域全面經濟伙伴協定》，爲地區發展合作注入强勁動力。同時，中國積極爲地區供給公共産品，不斷增加絲路基金的投入，推動中國與東盟國家在互聯互通領域的合作。二是積極推動“南海行爲準則”磋商進程，將以“南海行爲準則”爲依據，建立保障南海地區和平穩定的安全機制。2002年中國與東盟國家簽署《南海各方行爲宣言》以來，又與東盟國家簽署了《中國東盟海上交通協議》、《貫徹〈宣言〉指針》，並積極與東盟構建海事磋商機制、“國家海上搜救熱綫平台”以及“海上緊急事態外交高管熱綫平台”，與東盟共同發表《海上意外相遇規則》。韋紅、顔欣：“中國—東盟合作與南海地區和諧海洋秩序的構建”，《南洋問題研究》2017年第3期。2018年8月6日，中國與東盟一致通過“南海行爲準則”框架文件，標誌着中國與東盟在推動南海地區安全秩序的道路上又進了一步。

　　中國不斷以切實行動實踐着對南海地區建設的主張。中國無意謀求地區勢力和霸權地位，作爲一個從融入國際秩序到維護國際秩序的負責任的大國，中國追求的是在地區規則達成共識的基礎上，與地區國家共同發展，構建互利共贏的合作模式，實現南海地區的安全繁榮。


　　作者係北京大學2017級國際政治專業博士研究生。